“聚焦新型城镇化”

　　编者按 

　　在2015中国城镇化高层国际论坛上，来自国内外的政府官员、专家学者对中国城镇化进程中的成果及问题发表了自己的看法，其中不乏针对城镇化如何推进提出的建设性意见。且看他们如何说“新型城镇化”。

　　全国人大常委、财经委副主任  彭森： 

　　经济新常态下城镇化如何推进

　　随着我国的经济进入新常态，经济正在从高速增长转为中高速增长，从规模速度型的粗放增长转向质量效益型的集约增长，从投资驱动、要素驱动、出口拉动转向市场驱动、创新驱动和消费拉动。城镇化也是和目前的转型完全同步的，城镇化也不能再依靠那种粗放的增长模式，不能再靠投资和资源拉动，更多地要靠市场的力量、创新的力量。

　　正确适应新常态就是要对增长速度的下行保持一个定力，进一步增加增速下行的容忍度。一季度7%的增长速度在国际范围内仍然是一个比较高的速度，我们宁可增长速度下来一些，也要坚定不移地转方式、调结构、促改革，使经济更加稳健，增长质量更高，发展前景更可持续。城镇化也是如此，要坚持可持续性，坚持实事求是，不能急功近利，不能急于求成。

　　正确引领新常态，就是对当前经济下行所带来的问题也不要掉以轻心，要坚持稳中求进的总基调，加大政策调控的力度，加快培育新动力，及时应用多种政策工具保持经济在一个合理区间内运行，努力避免经济下行成为一个惯性，冲击结构调整、全面深化改革、全面依法治国的大局。

　　城镇化的工作也要充分利用这个时机，通过问题导向、倒逼机制在户籍制度、土地制度、财经金融投资体系方面取得新的突破，用城镇化的粘性发展、创新发展、高效发展为中国经济的健康稳定发展做出贡献。

　　国务院研究室副主任  黄守宏： 

　　推进城镇化就要推进简政放权

　　我们要推进中国的城镇化，关键还是要靠创新，靠实践。这两个词背后有非常深刻的含义，城镇化发展到今天，其实面临着一系列的挑战和问题。现在地方政府处于两难的境地，如果说不搞城镇化，经济发展就缺乏动力；搞城镇化，就意味着要为未来人口提供更多的公共服务，这里面就有一个当前和长远的矛盾的处理，而破解之策就是创新，关键是要激发民间资本，市场主体的活力。

　　李克强总理提出要打造双引擎，要应对经济下行的压力，促进经济发展，也包括推进新型城镇化，要打造两个双引擎。一个引擎就是要提供公共产品和服务，另外一个就是大众创业、万众创新。从打造这两个新引擎的角度来看，我们必须加快各个方面的创新，比如说简政放权。在城镇化的进程里面政府如何发挥作用，是一个非常关键的问题。从中央层面上来讲，李克强总理提出了五年要完成取消和下放行政审批的数量，但是现在从调研和企业反映的情况来看，我们有很多的措施改革还没有到位，政府还有很多规制、管制不合理的地方，所以抑制了民间投资、社会投资积极性的发挥。现在民间资本在整个资本中的投资已经超过了65%，如何把这部分的潜力发挥出来、调动起来，是我国经济发展也是城镇化发展最重要的方面。我们要推进城镇化，就要推进简政放权，要深化改革，这方面的任务很重。

　　其实，我国这两年围绕促进经济发展、促进新型城镇化出台了很多改革举措，但很多举措和政策没有落地，特别是配套政策没有出来，导致好政策停留在纸面上。所以我们要实践，在强化政策落实方面的实践上一定要再发力，否则很多在试点基础上形成的举措就难以发挥应有的成效。

　　杭州余杭区一个叫“梦想小镇”的地方吸引了一批包括国内最著名的电商企业在内的年轻团队前去创业，因为当地政府提供了非常优良的公共服务。如果我们各级政府都能打造一个“梦想小镇”这样的地方，政府提供服务和管理但是却不干预，让年轻人能够在这个地方随心所欲地做自己想做的事情，如果我们的政府在对进城农民工加强管理的同时提供更多像这样的服务、这样的机会和这样的空间，我们新型城镇化的美好梦想就一定会实现。

　　国家发展改革委副秘书长  王一鸣：

　　五大问题倒逼新型城镇化

　　在过去的30多年，中国在特有的户籍制度、土地制度、行政管理制度的条件下，实现了城镇化的迅猛发展，这是中国特色的城镇化创新实践的结果。然而，在步入发展新常态后，要进一步推进城镇化的转型，需以如下五个问题为导向，进行更加丰富的创新实践。

　　第一，如何加快农业转移人口市民化的进程。去年7月，国务院印发了"进一步推进户籍制度改革的意见"，从国家层面对农业转移人口落户城镇明确了改革方向。随后需加快建立健全的居住证制度；建立中央财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的机制、城镇化建设用地规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的机制。同时，探索如何合理分担农业转移人口市民化的成本也尤为必要。

　　第二，如何在加快城镇化进程当中建立规范、多元、可持续的城市建设的投融资机制。城镇建设的融资模式也需要创新，包括建立健全的地方债券发行管理制度以及推进政府和社会资本合作的PPP模式，探索为特许经营权的授权模式，吸引更多社会资本参与城市的基础设施建设。

　　第三，如何更加集约高效地用地，摊大饼模式和新区建设浪费了大量土地，因此需建立政府引导、规划管控、多元参与、利益共享的城镇低效用地再开发的机制和激励政策，加大城镇工业用地向商业用地转化的探索力度，提高城市土地的利用效率和容积率。

　　第四，如何推动城镇的管理创新。政府减权，发挥市场配置资源的主导作用；推动三规合一、多规融合，发挥规划对城市发展的引领作用。

　　第五，如何结合新技术和产业变革，推动智慧城市的建设。当前，需充分利用地理信息系统、物联网、云计算、大数据等科技手段来提升城市的科学管理水平。打造智慧型城市，也是我们需要探讨的问题。

　　经济合作与发展组织副秘书长  斯特凡·卡普费雷尔：

　　经合组织将与中国共同进步

　　在中国的城镇化进程中，有成绩也有问题，但总体来说，中国的城镇化是相当成功的。经过35年的发展，中国城市人口翻了三倍，改善了成千上万人民的生活水平，完成了不少棚户区的改造，这是一个非常大的挑战，也是全世界有目共睹的成就。

　　但是，不得不承认，中国过去的经济成功其实是依赖出口、廉价的劳动力和大力的投资。在未来，中国经济需要可持续增长，这意味着中国需要更加高效地利用资源，提升生产力。另外，中国社会正处在至关重要的转型期，城市化的推进也需要进一步的改变以适应变化。对此，我将从三方面进行探讨。

　　首先是空间问题。城市的空间包含各方各面，比如制定城市规划时，就得考虑其高效性和持续性。当前，绿色生态城市和宜居城市也尤为重要，需要从城市公共基础设施、食物供应、公共系统方面去完善。此外，为使城市运行更为高效，需要建立一系列激励机制，比如土地使用激励机制，特别是在二三线城市，土地的分配和如何充分利用廉价土地显得尤为重要。

　　其次是人才问题。通过经合组织的拓展，中国已具备较强的竞争优势，尤其是人才方面。但是，教育公平问题仍是阻碍中国人才培育的一大痼疾。从劳动力市场来看，良好的教育可以提升城市新移民的技能。因此，一定要尽可能地为城市新生代移民，尤其是他们的第二代，创造平等的教育机会，提升他们的技能，从而从人才机制上促进生产力。

　　从另一方面来看，中国与其他经合组织国家一样，都面临着人口迅速老龄化的困境。劳动力市场的萎缩倒逼社会提升生产力，因此，教育的投资显得尤为重要，中国的未来一定要注重人才的教育。

　　最后则是区域协同机制。尽管一些城市区域开始发挥协同效应，但中国缺乏让各个区域进行协同合作的机制，不少城市区域都是各自独立的。城市和区域之间需要激励机制来协调，而不是恶性竞争和地域保护。我们需要协调，需要有相应的社区财政系统改革，以加强协作。有了合作大家才能共同成长，这是非常重要的。

　　在城镇化的发展进程中，中国成已经功地解决了诸多挑战。当然，中国在未来的新型城镇化发展道路上也会遇到更多的挑战，对于经合组织，我们有责任也非常期望能与中国合作，并且已经做好与中国共同进步、共同迎接挑战的准备，一起推进城镇化的发展。

　　国土资源部副部长  胡存智：

　　建设节地型和轨道交通导向型城市

　　节约集约用地是推进新型城镇化的重要部分。当前，我国城市用地两方面的问题：低密度、低容积率、功能单一的摊大饼式发展；侵占优质耕地，危及生态安全。据此，我们提出三种典型的紧凑型城市发展模式，推动城市集约节约发展。

　　第一，人车分流、交通优先、绿色运行的节地型城市建造方式。从土地利用上来看，需从转变单用途的理念，建立多用途、立体开发的节地模式。具体来说，地面交通主要由汽车承担，同时建设供人通行和户外活动的架空平台和人形通道，既使人车相互分开，解决交通拥堵问题，也可形成大面积的绿色空间，从而极大地节约城市建设土地，令城市运营更为紧凑化、高效化。

　　第二，推动立体城的建设，节约建筑空间和土地资源。立体城市在于建设紧凑型、高就业、高福利、低成本、可持续发展的理想城市。它配备包含医疗健康等完整的产业结构，具备智慧城市的特征，搭建资产管理、工程管理的自由定制的平台以及数据服务，形成科学、智慧管理的立体城。

　　第三，轨道交通型导向的城市发展模式。此种模式是通过综合轨道交通，在同一土地上融合多种功能。以香港为例，最底层是地铁、车站，上面是公交换乘的车辆，周边是商场，然后把园林平台架设起来，在上方批量建设密集紧凑的住宅区域，使公交换乘的对接、商场和地铁的对接、地铁内商业的对接以及地铁入口和商场的共享等等，实现各种功能的无缝对接。在实施“一带一路”、“京津冀协同发展”和“长江经济带”的大战略当中，铁路、轻轨、地铁等这些大容量的公交开发步伐正在加快，因此协调好城市土地利用和轨道交通发展为特征的综合开发，将会成为我们城市发展布局和建设的主流形态。

　　轨道交通线导向的城市发展模式存在另一个优势，即方便筹集资金，为解决新的经济增长点、交通拥堵、空气污染等大城市病提供了机遇，为城市实现精明增长提供优先的选择。以轨道为导向的综合开发具有很好的溢价回收作用，能促进土地的增值和多种产业的发展，同时还可以增加就业岗位，形成城市建造的良性互动。

　　具体到政策落实上，首要政策是为铁路交通站场所在地提供50—100公顷不等的土地，按照“谁修路谁开发”的原则供应给市场主体，制定紧凑型的开发原则，从而推动土地的综合开发。其次，要进行土地利用的多功能有机混合。轨道交通开发最终需形成用地布局协调、交通设施无缝对接、地上地下空间充分利用的城镇综合体，实现支持铁路建设、促进城镇发展和提高节地水平的效果。最后，需要落实公交优先的理念，在城市的建设和开发中实现公交优先。

　　国务院发展研究中心副主任  刘世锦：

　　经济去产能 城镇去空置

　　中国经济和城市的发展要善做减法，简言之，就是经济去产能，城镇去空置。近年来，我国经济发展速度令世界瞩目，但很大一部分都依靠石油、煤炭、石化、钢铁、铁矿石等重工产业的发展，而这些行业都属于产能严重过剩的产业。重工产业发展具有自我强化的机制。比如，钢筋不够，则需提高产能，这就得相应增加钢铁的产能，那么就得建新钢厂，这就形成自我加强的机制。

　　经过十年城镇化的发展，以上几大产业的需求已达历史需求的峰值，这是不可抗拒的规律。随着其增速的放缓、供给端下降，需求端也得跟着下来，形成了庞大的生产能力，很难收缩。但是，在进入经济增长新常态以后，供给端和需求端要形成转型再平衡的状态。因此，为实现这一目标，就得做减法，即产能严重过剩的行业就要去产能。

　　目前看来，减产陷入了一个困局。由于地方政府一味追求财政收入，行业内部虽已是勉强维持状态，但谁也不愿意做第一个吃螃蟹的人。如何打破这一困境？从现有状态来看，光靠市场的力量难以推动，需要发动行政力量。正如当年OPEC号召实行的减产协议，这点非常值得我国借鉴。相信在未来，中国经济会进入一个新的增长平衡，依旧存在相当大的经济潜力，最大的市场仍旧会在中国。

　　城镇去空置则需要从土地用地、人的城镇化和就地城镇化三个方面来探讨。我国分工业用地、商业用地和住宅用地，三者机制和定价都不同。工业用地价钱低，还提供补贴，所以不少城市大搞工业开发区，出现严重的工业开发区闲置的状况；商业和住宅用地也越来越多，房价偏高，农村移民无力购买，导致住房存量也过多。

　　城镇化在于吸引人.。但是，如何吸引人？这就需要降低生活成本和进城成本。目前，东南沿海正在进行产业转移，则更要求实行优惠政策，降低成本，吸引并留住人才。

　　现在，城市出现向往乡村的潮流，不少城市居民渴望离开市中心，寻找一块山清水秀的地方安度晚年，这股潮流暗含着资金下乡的问题。同时，针对当前北京、上海出现的大城市病问题，就更要求发展城市圈、城市带、以及大量中小城市。

　　另外，不少农村也存在发展成城镇的潜力，特别是地处交通要道的区域，可以发展“就地城镇化”。对此，可以开一道口，让城市资金下乡，增加农民收入。每个中小城镇需因地制宜的发展，均衡分布，形成休闲养老型、制造型、服务型等各具特色的城市。总而言之，中小城镇能创造非常大的需求，这也是中国经济增长的新动力。

　　上海市政府副秘书长  陈寅：

　　临港：推进上海城镇化的重点引擎

　　城镇化是我国现代化建设的历史任务，是建设全面小康社会的重要路径，十八大以来，中央高度重视以城乡统筹、城乡一体、产城互动、集约节约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，李克强总理在今年的政府工作报告当中提出，要推进新型城镇化取得新突破，坚持以人为本为核心，发挥好城镇化对现代化的支撑作用，可以预见，新型城镇化建设必将成为我国新常态下可持续发展的重要引擎。

　　随着城市的快速发展，作为特大型城市的上海面临的人口和资源压力不断增大，环境和交通矛盾日益突出。近年来，上海高度重视推进新型城镇化建设，着力缩小城乡差距，推动城市建设重心向郊区转移，公共资源配置向郊区倾斜。同时，重点规划布局松江、嘉定、青浦、临港等郊区新城，加快形成与城乡发展一体化相适应的体制机制和政策体系，积极推进新型城镇化的建设。特别是临港新区，作为上海“十二五”期间六大重点功能区之一，是上海新一轮城市规划中面向滨江临港的重点区域，对提升上海的经济发展具有特殊意义。它既肩负着发展先进制造业、提升上海产业升级的特殊使命，也是上海着力推进的产城融合重点地区和充满希望的未来之城，将通过国际化的合作提升城市的规划建设水平。

　　联合国开发计划署驻华代表处国别副主任  芮婉洁：

　　创新解决方案，创造美好城市

　　我成长在肯尼亚一个繁忙的城市，一直渴望能在美丽的城市中生活，相信这也是每个中国人的渴求。在中国，城市对经济的增长做出了50%的贡献，到2020年这个比例还会上升。从全球趋势来看，城市是创新的中心，而创新则是围绕着人的需求，助力城市不断地成长，实现未来目标。然而，在中国城镇革新发展过程中，有两个问题必须解决，即城市移民和环境恶化。

　　目前，中国发展的特征就是大规模、高速度，而农村剩余劳动力背井离乡，顶着被歧视的压力，在城市谋求一份低收入的工作。同时，恶劣的环境已经成为每个中国人痛心疾首的问题。从联合国的数据来看，中国三分之二的城市空气质量低于空气标准，而全球污染最严重的10个城市，中国就有7个。

　　另外，土地资源的浪费也十分令人堪忧，由于中国不少地方政府的融资依靠的是土地销售，导致不理智的土地开发肆意蔓延，加上过度建造高速公路，致使绿地面积减少，生活质量降低，进而影响到城市品质，这些都是在将来亟需解决的问题。在未来，中国的城市将于2020年吸收一亿人口，这些城市移民都要寻找生活、工作、学习、购物、就医等各类场所，从某种角度来说，中国需要4000万平方米的空间满足各种各样的工业、商业和住房要求，而这些都必须在2025年实现。那么，中国是否有足够的创新，能够创建足够的空间来满足这些需求呢？

　　新型城镇化规划已于2014年开始。当前，中国政府也在尝试各种创新，包括革新理念和提升执行力。对此，我们联合国开发计划署也在奋力协助中国政府。联合国开发计划署与英特尔进行研究，利用数字技术服务公众。比如，“我爱北京”的应用、深圳志愿者ID卡以及其他很多沟通政府与民众的线上平台，通过这些帮助公民获得更多的社会服务，与社区进行亲密互动。同时，在环境方面，联合国计划署与百度合作，展开回收电子废物的项目，又和杭州青年团合作，共同管理社区的固体废物。

　　未来新型城镇化的发展就是创新，我们期待迸发出更多的创新解决方案，并将之落在实处，创造一个更加美好的城市。