总体规划既要回归又要创新

　　4月15日，在“2015年清华同衡第三届学术周”活动总体规划专场上，北京清华同衡规划设计研究院副院长王晓东在做主旨发言时表示，当前的宏观经济和政策背景下总体规划正面临关键转折期，既要回归理性和常态，又要针对新问题和新要求有所创新。

　　总规定位需要因地制宜

　　王晓东认为，当前总体规划的变化主要有以下九个特点：第一，不再以粗放消耗环境、资源为代价换取经济增长和规模扩张；第二，不再把城镇化单纯作为拉动经济增长的“手段”；第三，严格控制新区、新城的设立，严格控制在城市开发建设过程中盲目铺摊子；第四，严格控制500万人口以上特大城市的新增“建设用地”；第五，逐步从源头扭转过去“重城轻乡”、“扶城抑乡”的宏观政策导向，释放乡村地区长期被“压抑”的发展动力和活力；第六，长期积累的矛盾，倒逼财政资金投入转向环境治理、生态保护、城镇基础设施承载能力提升、民生设施建设等领域；第七，传统产业大面积产能过剩，进入发展的拐点，产能过剩行业、形象工程、政绩工程、工业区圈地、投资和投机性房地产等等，将面临政策的长期持续打压；第八，在当前大的政治环境下，倒逼政府职能必须以更快的速度和节奏转变，社会公共管理水平提升、市场决定性作用发挥、法治社会构建等将不能只是停留在口号层面；第九，经济发展回归常态，以科技创新推动经济的新一轮持续健康发展成为中央和地方各级政府的重要依赖。

　　王晓东认为，目前，城乡规划行业进入不确定性最大、困难最多的关键转折期，行业走向面临诸多内外部压力和危机。城乡规划行政管理体制和机制，不仅自身面临着巨大的改革需求，也面临着来自上、下、左、右政府及部门和社会的巨大压力。对城市总体规划工作而言，无论是行政还是技术层面必须要主动应对。在上一轮城市快速扩张和城市建设规模大幅度扩张的过程中，规划行业也存在非理性工作状态。无论是规划设计市场的超理性，还是规划设计成果非正常的状态，都与过去十几年特定的城镇化和城市发展建设阶段性相对应。随着经济和城镇化与城镇建设回归理性和常态，规划行业的工作状态也必须回归理性和常态。总体规划工作的价值取向和追求，必须回归到顺应发展规律的科学性、客观性、合理性、务实性、可操作性等方面，而不是继续延续以往的趋势。

　　经过上一轮城市化大跃进式的扩张后，城市政府的思维模式也开始趋于冷静和务实。对整体规划工作的要求也发生了重大转变，从过去追求宏大叙事和美好愿景的蓝图式规划，开始转向更加务实。对规划设计机构的服务能力，对事情理解的深度、对政策驾驭能力、对实施把控能力都将有更高的要求。

　　总规不是一个什么都能装的筐

　　“有人认为总体规划什么都要管，要突出综合性。”王晓东说，“回到目前国家整个职能治理和管理现实中来，总体规划就是一项工作。”对城市而言，总体规划是综合调控城市中长期发展建设的行动纲领（引导）和行为准则（控制），是统筹协调各行业、各部门发展空间诉求的协同工作平台，是政府和规划部门科学合理配置各类空间资源的政策工具和技术工具。现实中，既不能过度夸大总体规划的作用，也不能因为总规出了些问题就轻下“总规无用”的结论。

　　王晓东表示，在我国政治治理和行政管理体系中，总体规划调控能效范畴有其内涵与外延的各种限定，过高地赋予其太多的期望，是不现实的，过低地贬抑其已发挥和能发挥的作用，则是不客观的。宣扬“总规无用论”，是在用“总规什么都能管”的标准，来评价总规的作用。总体规划虽未能杜绝很多问题的发生，但总体规划也确实遏制了很多问题的发生或扩大，对发展中的一些盲目和冲动形成了重大的约束和抑制，并在基础理论与专业技术的支撑下，对城市的健康有序发展进行了全方位引导和调控。王晓东强调说：“回顾历史，立足现实，面向未来，要用全面的眼光、历史的眼光、辩证的眼光、发展的眼光，来客观认知总体规划在城市发展建设中的地位和作用。认识的偏差和错误，会导致决策和行动的偏差和错误，进而从根本上损害城市总体规划工作的实际成效。”

　　规划发展还需适应时代需求

　　面对新时期的新形势、新任务、新要求，如何制定“好的总体规划”成为新的热点。王晓东表示，“‘好的总体规划’，应基于面对时代要求，规划在城市发展建设中发挥了什么作用，能发挥什么作用。以提高实际工作成效为出发点和落脚点，顺应城市发展建设的不同时代要求，与时俱进地创造性开展工作，切实引领城市持续健康发展，永远是好规划的价值追求所在。总体规划工作的技术逻辑和价值取向定位，要更多地从实践应用成效层面，反观我们应该做出怎样的规划。”

　　针对当前总体规划工作面临的困难和存在的问题，他认为，改进总体规划工作应突出两个关键词：一是“回归”，即回归城市规划基本原理，回归总体规划理性调控能力范畴；二是“创新”，针对城镇化和城市发展建设的新问题、新要求，在实践中创造性地“应用”城市规划基本原理和传统方法，紧扣总体规划编制、审批、实施、管理、评估、调整的整体工作链条，适时创新性地设计和运用规划技术工具和政策工具。

　　规划是入世的学问，对既有理论与技术的“创新性应用”，是容易被忽视的另一种创新，也是当下规划行业最应突破的一种创新。“我们不缺少理论，也不缺少实践平台，但缺少与时下中国城市规划建设实践平台要求相匹配的创新性、实用性技术工具和政策工具。理论和学术界确实在近一、二十年中，步子走得比规划院所慢了许多，很多实用性规划技术工具和政策工具的创新，都出自实战派规划机构。”王晓东说。

　　从总体规划工作转型和提升上，总规首先要回归规划的基本调控功能和基本技术逻辑，一方面强化对城市整体长远发展的战略引导和预控，另一方面强化空间落地实施的可行性和适应性。从总体规划工作调控内容和重点上，要处理好刚性和弹性、政府和市场、政策与技术的关系，扩展总体规划成果的真实政策价值和内涵。总体规划成果，要在描绘愿景蓝图的基础上，更关注不同情景下规划实施路径的设计，针对未来城市发展的多种可能，留有余地，提高规划的弹性和适应性。