城市发展要练“内功”

　　编者按

　　在我国积极践行新型城镇化发展的战略背景下，城市管理体制的创新与政府角色的转型起着十分重要的作用。近日，在中国城市管理学科发展研讨会上，中国城市报记者独家专访了北京大学秘书长、中国区域科学协会会长杨开忠教授，与其共同探讨在我国新型城镇化推进过程中所遇到的城市管理、城市群发展等问题。

　　省直管县是必然趋势　　

　　中国城市报：自2005年以来，在党和国家重要文件和领导人重要讲话中，多次提出“有条件的地方，可以加快推进省直管县改革”。目前，很多省份实行了省直管县体制改革的试点，您怎样看待这一改革？

　　杨开忠：20世纪80 年代，我国逐步推行了“市管县”体制，即一个中心城市管辖若干个县。也在一定程度上带动了县域经济的发展。带动农村地区的工业化和城镇化，发展小城镇，缩小城乡差距。但现阶段加快推进省直管县改革是经济社会发展的新的客观要求和趋势。这有四个方面的因素。

　　第一，提高县域竞争力的需要。随着全球化的发展，地方成为国家竞争力的基础，向地方下放权力已是世界潮流。改革开放以来，我国给地方下放了一些自治立法权和财政权，但集中于省市自治区、计划单列城市和地级市，县及县以下的地方不仅没有得到权力反而在一定程度上失去了权力。这是导致绝大多数县及县以下地方政府陷入财政困境以及县域经济落后、城乡差距大的重要原因。加快推进省直管县改革，向县下放权力，有利于县及时准确把握竞争对手和环境变化，有利于县善用本地资源，是壮大县域经济，提升地方和国家全球竞争力.

　　第二，缩小城乡区域发展差距的需要。市管县促进了中心城市的发展，但也较普遍低带来了中心城市与市辖县的发展差距扩大。加快推进省直管县改革，有助于扩权强县，有利于加快县的发展，缩小城乡区域发展差距，促进区域经济协调发展。

　　第三，是抑制城市蔓延的需要。现阶段，我国城市外延式扩张的欲望仍然还将强烈。在省管县体制下，这种需求较容易实现，这是已经为80年代以来的城镇化经验所证明的。加快推进省直管县改革，有利于抑制城市蔓延，促进城市从外延式扩张向内涵式发展转变。

　　第四，有利于减少层级，减少财政负担，提高行政效率。我国现行的行政区划体制除四个直辖市和海南省外，其他省区管理层次一般都有省( 区) ——州( 市) ——县（市、区）——乡（镇）四个层次，西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构——区公所，中东部的一些乡镇与村之间设管理区或办事处，形成五级管理层，如果再加上非正式的副省级、副地级、副县级以及部分地方存在的县乡之间的县辖区、乡村之间的管理区等层次，我国现行的行政区划的层级会更加庞杂，达到了9级以上。目前世界上191个国家和地区，行政区划层次为二、三级的超过120个，超过三级的只有21个国家。加快推进省直管县改革，有利减少层级，有利于沟通顺畅，降低行政成本，提高行政的效率。

　　城市管理需引入职业经理人　　

　　中国城市报：如今，我国一些城市会引入市场机制来进行城市管理，如城市环卫、基础设施建设等，也取得了不错的成效。您怎样理解在城市管理中引入市场观念？

　　杨开忠：我们的城市管理中要尽可能地引入市场机制，引入市场观念，也要更多地引入公众参与。现阶段，我国有几件事是特别需要做的，第一件事是城市产品和公共服务提供的不同形式的公私合营制，就是所谓的PPP。这不仅能使城市管理变得更加有效，而且也能够为城市的发展、建设引来社会资金，引来社会人才，引来先进观念。因此，上个世纪中期以来，PPP成为世界性趋势。我国改革开放以来同样出现了这趋势。现在，一要加快立法，把各种形式的PPP纳入统一、规范的发展轨道上来；二要研究总结我国近些年来园区、城镇建设、运营、管理整体引进民营企业商的经验，促进资本、人才、管理与小城市和小城镇发展的结合。

　　第一件事就是探索实行城镇管理职业经理人制度。目前，我国在这一领域还是空白，但我始终认为这是解决我国城市问题的必然选择，应该给予高度的重视。主要考虑有三个方面。首先，城市问题很复杂。国际经验表明，有效避免和解决城市问题需要比较精深、系统的专业知识和经验，需要城镇管理职业经理人的支撑。

　　其次，基层地方干部仕途发展机会比较有限。探索实行城镇管理职业经理人制度，可以有效开辟激励基层干部的新渠道新前头。

　　第三，在一个小的国家难以形成有效的城镇管理职业经理人市场，但是一个超大型国家，乡镇、县市众多，完全可以形成一个有效的城镇管理职业经理人市场。

　　一体化要重视纵向发展　　

　　中国城市报：自我国提出“城市群”这一概念，有不少城市积极响应，希望能够跻身于某一城市群中，搭上城市群的“便车”，您怎样看待这一现象？

　　杨开忠：城市群也称为都市连绵区（Megalopolis或mega region )”或组合城市（conurbation），城市群由多个密切交互作用、空间形态相联的都市区所构成的城市区域，它有两个基本特征，一是空间形态相联，即在城市群内部都市区之间首尾几乎相联、空隙狭小；二是空间交互作用强，即在城市群内部，都市区之间的人口、交通、信息、资金、物资和文化活动等“流”的强度相对较高。  总体上来讲，城市群是一个自然的过程，所以我们在发展城市群的过程中要善于运用自然的市场规律，发挥市场机制的决定作用，在此基础之上，政府可以做一些引导、规范和促进。

　　我国现在各个地方都在强调城市群，每一个地方都“千方百计”地想把自己进入到某个重要的城市群里面去，似乎有点“群崇拜”。我认为这种倾向原因是多方面的：第一，预期的城市群利益。搭上某个城市群的“便车”，可能享受到这个城市群发展带来的好处，享受到这个城市群发展所带来的正能量。这种外部效应可能表现为一些实际的经济利益，但也可能表现为城市群带来的城市营销作用；第二，都市区之间是否共同构成一个城市群，关键要综合考虑两条：都市区之间在空间形态上是否紧凑相接，在功能联系上是否相对密切。近些年来，城市之间、区域之间、地方之间互联互通越来越发达，任何一个城市无不或多或少地置身于这一潮流中，分享互联互通所带来的好处。城市群当然是以城市之间的互联互通为基础的，但城市间的互联互通并不一定就意味着城市群，城市群是首尾几乎相连的城市圈构成的区域。人们常常没有区别一定范围内城市间互联互通与城市群的差别，两件不同的事情被搅在一起就导致很多城市热衷于城市群。

　　中国城市报：国家城市群规划已进入正式编制阶段，初步确定打造20个城市群。包括5个国家级城市群，目前国家级城市群的发展水平还有很大差距，您认为我国城市群发展处于怎样的状态？

　　杨开忠：城市群作为一种先进的地域生产力，它的发展是有不同阶段的。一般来讲，要经历三个阶段，一是中心城市化：在这个过程中，区域人口和经济向中心城市集中；二是都市区化：都市区即都市圈以通勤圈为基础，共享着一个通勤市场，共享一个就业市场，共享一个房地产市场。在这个过程中，人口和经济的郊区化和多中心化；三是都市连绵化：在这个过程中，随着都市区数量和规模的扩张，一方面，都市区人口和经济的逆城市化；另一方面，相邻都市区彼此首尾相接，形成城市群。而且，随着都市区进一步扩张，城市群可能不断扩大，相邻城市群之间可能进一步组合成更大范围的跨区域城市群。

　　不同城市群由于区域的发展水平不一样，处于不同阶段，因此发展重点也不一样。如要去看一个城市群的发展重点在哪，就要看其发展阶段在哪。大致来讲，我认为我国大部分的城市群还都属于第二个阶段。处于第一阶段的城市群也存在，第一个阶段的城市群向中心城市集中化发展，集中到一定程度就开始分散发展。分散发展的第一个阶段就是形成城市圈，再进一步分散就成了比较连绵的和成熟的城市群。但长江三角洲城市群已进入都市连绵化为主的阶段，形成了比较成熟的跨区域城市群，其工作重点就是以交流网络为导向，实现多心多轴多圈型网络发展。

　　中国城市报：推动以城市群为主体的区域化发展要推动一体化、互联互通。一体化是一个漫长而复杂的过程，您认为从管理的角度来讲，城市群的一体化最大的障碍是什么，要如何解决？

　　杨开忠：一体化是内涵极其丰富的概念和过程，有不同的理解。我们这里讲的主要是空间的一体化，面临的问题主要表现在三个方面，一是地方分割尚在一定程度上存在，阻碍来自全国的、区域的共同市场的进一步完善；二是交通等基础设施互联互通还有“断头路”和其它各种类型的瓶颈；三是地方政府对空间的差别化干预缺乏协调。解决这些问题，一方面有一个发展的过程；另一方面，要加快转变政府职能，推进政企分离，市场归市场的位，政府归政府的位，努力消除地方性政商利益集团和地方保护主义的影响。