PPP模式:左手上项目 右手防风险

　　为有序推进政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，日前，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称《指引》）。《指引》指出，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

　　PPP解决城镇化资金需求

　　此前，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（以下简称《通知》）指出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。《通知》提到，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设具有重要意义。

　　对此，从2002年开始从事PPP研究的财政部财政科学研究所研究员、中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长孙洁表示赞同。他告诉中国城市报记者，新型城镇化建设需要大量的资金，用PPP模式可以解决城镇化建设的资金问题。

　　对于当前适合推广运用政府和社会资本合作模式的项目范围，财政部曾要求，各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

　　国家发改委宏观经济研究院一名致力于投资研究的研究员在接受中国城市报记者采访时指出，理论上，公共服务基础设施建设是由政府来做，但由于当前我国还是发展中国家，政府能力还有限，所以要动员社会资本的力量进行基础设施建设。

　　《指引》为PPP立规矩

　　此次《指引》指出，财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

　　上述发改委宏观经济研究院研究员认为，财政部现在出台《指引》恰逢其时。“由于受当前经济下行压力和地方债的影响，虽然地方基础设施建设有资金需求，但为了防止政府和社会资本合作留下后遗症，做出指引是合理的。”他补充说，“现在出台《指引》是为了防止地方PPP项目过度膨胀”。

　　中国城市报记者梳理发现，根据河南媒体报道，4月初，郑州市首批发布32个PPP模式项目，总投资1126.1亿元。今年1月份，河南省政府发布省首批29个PPP项目，准备“吸金”805亿元。

　　此外，4月13日，贵州省集中推介了首批涉及市政、交通、公共服务等101个PPP项目，总投资1628.44亿元拟引入社会资本1122.43亿元。同时，甘肃、新疆、陕西等地都开始推出上千亿的PPP项目。

　　对于各地争相推出PPP项目，孙洁认为，地方政府公布的PPP项目不是马上就上的，实施起来有个漫长的过程。

　　对此，中经网（北京）投资基金管理有限公司总经理罗佳在接受中国城市报记者采访时表示，当前PPP太热了，出台《指引》就是立一个规矩，不能任意的去演绎它，要把握中央的初衷。

　　政府要做好风险控制

　　根据《指引》，财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。同时，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

　　在孙洁看来，事实上这就是一个约束。“在PPP项目使用上，需要向使用者收费，如果收费不足，需要财政缺口补贴。”孙洁说。

　　根据《指引》，运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

　　《指引》指出，鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建 PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。

　　“PPP可以解决新型城镇化建设的项目管理和维护问题。”孙洁补充说，“政府的主要责任就是要做好风险控制、机制建设。”

　　《指引》要求，财政部门要严格按照合同执行，及时办理支付手续，切实维护地方政府信用，保障公共服务有效供给。

　　对此，前述国家发改委宏观经济研究院研究员表示认同，他认为PPP项目合作主要还要看合同，双方的责任都要靠合同来约束。

　　在3月份的博鳌亚洲论坛上，重庆市市长黄奇帆指出，在推动PPP的时候当然是要公平，风险共担，公平交易。使社会利益最大化，要让投资者有收益，但是也不会有暴利。

　　“从公司的角度来说，解决政府在公共领域的投资问题，有两个问题需要解决，即社会资本的盈利性和政府关于的公益性的诉求。”罗佳说。

　　接受中国城市报记者采访的专家均认为，适合推行PPP的项目主要还是有收益的。由于政府需要投入，不意味着什么都可以上PPP项目，政府要防范风险。