解读： 新一轮上海建设健康城市 三年行动计划之编制解读

　　自2003年上海市启动第一轮建设健康行动以来，回顾十多年的行动轨迹，可以看到，上海市健康城市建设既科学演绎了世界卫生组织发起此项倡导的初衷，又使相关行动策略在本土化的方案制定及组织实施过程中契合市民健康要求、凸显国情世情特色。特别是近三年，紧紧围绕深化医药卫生体制改革、深化全民健康促进行动、深化国家卫生区镇创建等工作要求，通过持续推行一系列措施，使场所健康促进与人群健康促进相得益彰。但本市仍面临诸多健康相关问题，需要通过长期坚持不懈的努力才能得以彻底有效地解决。为此，上海市健康促进委员会在委托专业开展上一轮健康城市行动执行情况的基础上，组织编制新一轮三年行动计划。本文从5个方面解读编制思路。

　　解读一：新一轮行动计划的编制依据是什么？

　　健康促进和健康教育是开展健康城市建设的重要方法。从国家和本市层面上看，此前都出台了相关工作的中长期规划。所以，本轮行动计划目标、任务和指标的设定，与国家卫计委《全民健康素养促进行动规划（2014-2020年）》《中国慢性病防治工作规划（2012-2105年）》和《上海市健康促进规划（2011-2020年）》的实施要求紧密结合。依托这一目标整合的大背景，通过本市各级政府和职能部门的重视，加大健康促进工作的机制创新和方法创新力度，与时俱进地推进建设健康城市行动。同时，以需求导向和问题导向为指引，在对上一轮三年行动效果进行评估的同时，采取社会调查方式把脉市民健康需求，诊断城市健康问题，为新一轮行动目标的确定提供科学依据。

　　解读二：新一轮行动计划的目标设定较以往有何不同？

　　新一轮行动的指导思想，既充分体现了十多年来行动推进的方向和聚焦的重点，也充分考虑了当前及未来面临的问题、挑战和机遇。其中特别指出，要进一步提升健康城市建设的社会动员和支持能力；积极整合健康教育与健康促进资源；探索拓展健康传播的渠道和方法；提高健康促进支持性环境建设的水准和覆盖面；显著加大全民生活推广和全民健康素养促进行动力度，引导市民掌握更多健康自我管理技能，努力提高全人群的健康行为形成率，切实促进人群健康与环境健康协调发展。

　　立足上述指导思想，新一轮行动计划的目标设定突出以人为本理念，聚焦于市民健康素养和健康行为的提升，把以往作为重点推进活动的“5个人人行动”作为主体，赋予“5个人人”全新内涵。由此传递的信息可以理解为：健康城市行动的本质是把市民发动起来，是所有“市民”的健康促进行动。各级政府和职能部门围绕以健康为内涵的市民行动之需求，提供相应的政策支持、资源供给和服务保障。所以，呈现在大家眼前的行动目标，是组实在、具象的指标：全市人群健康素养监测水平在现有基础上有显著提升；经常参加体育锻炼者在总人群中比例明显提高；成人吸烟率呈下降趋势，公共场所二手烟暴露率继续降低；食品安全核心知识的公众知晓率稳步提升；市民科学就医行为逐渐养成等等。

　　解读三：新一轮行动计划为何主推5项市民行动？

　　这5项市民行动的设计基于科学评估调查结果，以当前健康城市建设面临的难点、医疗卫生改革面临的问题以及市民健康需求的优先排序为依据，确定了5个任务选项。5项任务用“市民行动”来定位，事实上涵盖了对市民自身主动参与的要求，对政府及其职能部门提供保障的要求，以及对社会方方面面给予支持的要求。

　　以“科学健身”市民行动为例。政府及相关部门所要做的是：大力普及科学健身的理念和常识；坚持组织开展各类群众性体育活动；继续加大公共体育设施建设力度等等。社会组织和社会成员可以做的是：在政策支持下，发展民间体育组织并发挥社会体育指导员的作用；以活动为抓手，激发公众参与健身的兴趣等等。市民可以做的是：依托环境支持。主动养成适量运动、科学健身等习惯。而市体育局作为牵头部门，在“科学健身”市民行动中承担主要保障职能；其他相关部门从专业技术支持、行业系统发动、文明文化倡导等环节给予具体配合。

　　“控制烟害”和“食品安全”这2项市民行动的确定，与当前及未来一段时间内本市公共卫生和公共安全领域遇到的突出问题直接相关。吸烟与二手烟危害是中国人群死亡谱、疾病谱的重要诱因。上海在控制烟害方面迈出了依法治理的重要步伐，但仍然任重道远，制度顶层设计、利益格局调整都非城市层面所能解决，立足城市所能做的范畴，就是采取更有效的措施，降低二手烟暴露率，提高公众对吸烟与二手烟危害的知晓率，提供更可及的戒烟干预服务，并动员社会成员共同参与和支持依法控烟。特别是结合“党纪”与“国法”的施行，促使特定群体发挥示范引领作用。通过目标设计和措施设定，这些因素已经渗透于新一轮行动计划。食品安全更是民生话题的重中之重，而这项市民行动的设计思路是强调在政府职能部门加强食品安全监管和宣传的同时，应引导市民了解食品安全信息发布和知晓渠道，以更主动的姿态参与食品安全社会监督，依法维权，自觉抵制不健康食品消费。

　　“正确就医”市民行动的确定，综合考虑了如下因素：推进医疗卫生事业发展改革需要破解诸多瓶颈问题，优化就医环境、促进医患关系和谐是其中之一。由本市卫生计生部门所做的专项调查显示，市民科学就医行为形成率亟待提升。不正确的就医行为如何来纠正？需要从制度设计和行为引导层面合力推动。为此，国家卫计委在全国范围内发起的“健康中国行”活动，把“科学就医”纳入阶段性任务；上海市政府也高度重视并力推科学就医，以促进医疗活动更加有序。为此，这项行动明确提出，要大力普及科学就医知识，坚持科学就医行为，推动落实分级诊疗制度，引导公众正确认识医学局限性，推动建立和谐医患关系。要宣传倡导网上预约就诊和分级分流就医等做法，促进家庭医生签约率提高，提倡“小病在社区，大病进医院，康复回社区”。同时，通过普及就诊技巧，帮助市民提高就诊效率。并希望通过上述工作，指导市民树立科学的健康观、生命观和就医观，减少不必要的医疗支出。关于“科学的健康观、生命观和就医观”的提出，来源于相关领域权威专家的定义；对于这些理念的社会推广，符合当前国情市情特点，可以称得上是本土化的重要的健康促进工作。

　　而“清洁环境”市民行动的确定，既与弘扬爱国卫生运动传统的要求相吻合，也符合当前社会经济体制条件下城市环境卫生管理的现状，并把诸如“促进垃圾分类收集”等相关部门遇到的难点“拎”到健康城市建设这个平台上，以期通过广泛的社会倡导，在市民中建立应有的观念和习惯。

　　可以说，把依靠政府单个职能部门行使职责、缺乏社会支持和公众参与则难以有效推动的工作，作为市民行动的优选项目，是确定任务的基本思路。而每项行动的设计，都体现了3个要素：政府做什么，社会做什么，市民做什么。

　　解读四：新一轮行动的保障措施有哪些？

　　本轮行动的保障措施，尝试从3个方面来设计和制定。

　　第一，是开发与推行健康传播项目，把“宣传教育”等传统意义上认为的工作方法，转化为要求非常明确，更具专业内涵的保障性措施，从创新度和深度、广度的开掘与把握上提出精准要求。

　　第二，是营造与维护健康支持系统，包括优化社区健康支持环境和完善场所健康促进措施2方面。把社区、单位看展健康促进工作的硬件投入与软件管理有机融合在一起，使“健康支持系统”成为一个兼具硬件建设要求、健康专业要求和社会文化内涵的“虚实结合”的概念。而在这个系统的运行维护中，“人”是最主要的、活跃的因素，明确提出通过组织开展全民性、愉悦性、体验性的健康促进活动，帮助市民实现健康理念的知行转化。特别是对于场所健康促进，既有普适要求，也有针对学校、医院等场所的特定要求，目的是使场所健康促进并非孤立割裂开展，而是彼此积极联动，相互正向影响。

　　第三，是推行与促进人群健康管理。这项保障措施包含了未来3年主推的人群健康促进的2个抓手，且以量化和项目推进形式来落实。其一就是市民健康自我管理的品牌维护和多形式发展；其二就是健康家庭活动的示范倡导和重点人群关爱。具体内容紧扣“创新社会治理、加强基层建设”的要求，着重在机制创新、文化融合、资源整合等方面予以细化。特别是把家庭作为人群健康促进的单元，选择有引领力的家庭成员作为健康信息与健康服务的传输纽带，整体提升市民家庭的综合健康水平。

　　解读五：新一轮行动对于不同执行主体有何“量身定制”的要求？

　　新一轮行动对于各级政府的要求，以党的十八届三中全会精神为指导，以世界卫生组织的前沿理念为参照，即：坚持为人民健康服务的方向，坚持“健康融入万策”的理念，把健康促进渗透到各项民生政策的制定和实施过程，完善联动密切、运作高效的行动协调机制，因地制宜、量力而行，持续加大投入保障力度。特别要求区县、部门和有关单位按照“5+X”（即：5项市民行动与X项区域特色行动相结合）模式制定具体实施方案、配套措施和支持性政策，稳步有序推进。

　　本轮行动对于各级健促委及其成员单位提出的要求，概括为从加强能力建设和检测评估入手，切实提升规范管理和决策支持水平，使整个行动的推进及未来发展呈现自我休整提升状态，从而为建设健康城市行动的本土化运行和可持续发展提供决策依据和战略性指导。

　　本轮行动对于社会成员的要求或期待，还是聚焦于2个关键词：参与、整合。即：提高建设健康城市行动的社会影响力，探索引入社会资源参与健康促进项目的公益投入和组织运行。

　　（作者系上海市爱国卫生运动委员会办公室、健康促进委员会办公室副主任 唐琼）