地方债自发自还 中央不再“兜底”

　　财政部3月16日出台《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（以下简称《办法》），根据《办法》，地方政府一般债券发行范围包括各省、自治区、直辖市、计划单列市。同时规定，按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还主体为地方政府。

　　发行和偿还主体为地方政府

　　关于地方政府债券，新修订的《中华人民共和国预算法》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

　　此前，去年颁布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）对地方政府债券也进一步作出了规定，提出建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债采取政府债券方式。

　　没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

　　财政部财政科学研究所研究员孙洁在接受中国城市报记者采访时表示，一般债券有明确的指向。“它可以解决那些纯公益性项目的建设资金，这也是一般债券的核心所在。”孙洁解释说。

　　公开信息显示，去年我国发行4000亿地方政府债券，上海、浙江、广东等10省市自发自还1092亿元，其余由财政部代发代还。根据国务院《2015年中央和地方预算草案的报告》，今年地方财政赤字5000亿元，比2014年增加1000亿元，国务院同意发行地方政府一般债券弥补。

　　此次《办法》规定，一般债券由各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还主体为地方政府。

　　对此，财政部国库司有关负责人在接受媒体采访时表示，此次发行一般债券，是为加强地方政府债务管理，规范地方政府一般债券发行等行为，保护投资者合法权益。

　　“发行之后对于地方政府债务的扩张有了很大的约束，让它不能过度膨胀。”孙洁向中国城市报记者作出补充。

　　强化市场约束和风险意识

　　近年来，地方政府债务问题成为社会各界关注的热点问题。上述负责人介绍，财政部一直按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的思路，完善地方政府债务管理和债券发行机制。2009年起为实施好积极的财政政策，国务院同意地方政府在国务院批准额度内发行债券。

　　此后，地方政府债券发行经历了2009年“财政部代发代还”，2011年浙江、上海、广东、深圳等四省市试点“自发财政部代还”以及2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还三个阶段。

　　对于上述三个阶段，中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王梅日前撰文指出，三个阶段参与试点的地方政府发债方式逐步趋近市场化，地方政府在债券发行过程中的权责利得到进一步明确，国家信用在地方政府债券中的担保作用逐渐弱化。

　　广东省社会科学院财政金融研究所所长任志宏对此也持相同看法，他告诉中国城市报记者，这次地方政府债券发行改革，发行主体和偿付主体合二为一，都由地方政府自行承担，这是最重要的。“中央政府不再‘兜底’能促使地方政府加强风险意识、承担责任。”任志宏说。

　　接受中国城市报采访的专家均认为，一般债券全部按照市场化原则由地方政府自发自还，对于强化市场约束有很大作用。

　　这一点得到了前述财政部国库司有关负责人的证实，他认为自发自还对创新和完善地方政府举债融资机制、强化市场约束、控制和化解地方债务风险等具有重要意义。

　　各地应切实履行偿债责任

　　根据《办法》，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准，债券资金收支列入一般公共预算管理。一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，由各地根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定，但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%。

　　《办法》还规定各地应当加强发债定价现场管理，确保在发行定价过程中，不得有违反公平竞争、进行利益输送、直接或间接谋取不正当利益以及其他破坏市场秩序的行为。

　　关于投资者范围，值得关注的是，《办法》提出各地应积极扩大一般债券投资者范围，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资一般债券。同时，企业和个人取得的一般债券利息收入，免征企业所得税和个人所得税。

　　在任志宏看来，扩大投资范围，可以使债券市场真正的流动起来。

　　据了解，《办法》还要求各地按照有关规定开展一般债券信用评级，择优选择信用评级机构，与信用评级机构签署信用评级协议，明确双方权利和义务。

　　对此，孙洁告诉中国城市报记者，任何债券的发行都和发行主体的信用密切相关。“如果发行主体的信用低，发行的成本肯定高；如果发行主体的信用高，发行成本一定低。”孙洁说。

　　关于地方政府财政能力与政府信用评价之间有何联系，孙洁告诉中国城市报记者，信用程度和财政能力有一定关系，但也不是绝对的。

　　任志宏对此表示赞同，他进一步补充，地方政府的经济发展程度、偿债能力、信用违约记录、持续发展能力、产业结构都会影响到地方债信用评级，它是一个整体的评价。

　　《办法》要求，各地应切实履行偿债责任，及时支付债券本息、发行费等资金，维护政府信誉。

　　此外，根据国务院《2015年中央和地方预算草案的报告》，今年国务院同意新增发行地方政府专项债券1000亿元，用于有一定收益的公益性事业发展。对此，前述财政部国库司有关负责人表示，参照一般债券发行管理办法，结合专项债券发行特点，充分听取各方面意见，已基本完成了专项债券发行管理暂行办法的拟定工作，待修改完善后尽快发布。