“一体化”要系好安全带

　　近两年，首都圈成为中国较为严重的“灰霾灾区”。大气公害的综合治理已成为“京津冀一体化”无法避开的课题。据此，我们需要梳理出“京津冀一体化”思路下的安全发展协同之策，评估一体化后超大城市群的安全保障，避免更大范围的“城市病”。那么，我们靠什么机制、体制、法制来弥补本已脆弱的城市边界？京津冀在向畸形一体化发展繁荣说不的同时，如何规划好一体化安全系统发展的路径？

　　首先，基于自然地理要素的安全“域情”之策。“三地”面对自然生态地理所形成的发展空间有限、“城市病”日趋严重、缺乏生态建设成本、安全减灾底气不足等问题，必须要站在“三地”一体化的大背景下审视京津冀某地灾害发生对“它地”的影响度；要研究综合灾情的后效应与扩大化趋势；要研究灾害发生后京津冀所具有的不同的可承灾能力等。

　　其次，基于城市设计的安全“控制”之策。越来越多的实践证明，城市设计对一个城市至关重要。城市设计虽在中国已有实践，但它仍然未纳入《城乡规划法》的法定规划体系中。总体规划以文本为主，控制性详细规划以图为主；而城市设计师以城市空间为规划目标和控制对象，系统解决城市问题的规划过程，它有议程、有政策、有愿景、有策略，是一种能体现从宏观到微观的大设计。“京津冀一体化”组成的城乡大系统是各种相互关联要素构成的巨系统，具有完整性、关联性、等级结构、动态平衡等特征。因此，从城市设计出发的安全防灾策略就必须强调和体现“三性”：一是控制论的“可控性”，其强调在城市设计中要运用政府、公众参与机制，及时对城市设计中的成果“纠偏”，运用反馈及修正机制不断调整该系统的有效性；二是系统论的“综合性”，其强调在任何突发事件下关注“三地”城乡系统的宏观完整性并优化控制个体的质量，此外调动社会及各团体参与，体现“京津冀一体化”后城市的开发及自组织格局；三是管制论的“协调性”，其强调城市设计的“弹性控制”，主张在城市系统中自下而上地多方利益的博弈。

　　再次，基于大交通的安全“畅通”之策。随着京津冀交通一体化项目的推进，“一体化”的交通安全设计也要跟上。比如，要开展“一体化”都市圈道路网分形的比较研究，这不仅涉及交通流的控制方法，更要关注非常态下的应急交通控制策略；同样，加强水域危化品运输及港口安全也是越来越重要的命题。

　　最后，基于综合减灾应急跨域的安全“管理”之策。国外都市圈协同发展的体制机制建设经验说明，建立统一的行政管理机构、以跨区域发展规划作为引领、创造多元化的参与机制、靠立法体系的支撑等都是“京津冀一体化”应借鉴的经验。因此，若要实现“京津冀一体化”综合减灾应急跨域管理，就要有创新性的制度保障。可设立京津冀综合减灾委员会，其主要使命是落实“京津冀一体化”安全发展战略定位，从源头与本底缺陷上解决因“一体化”为京津冀安全发展带来的新困扰，并明确“一体化”管理的权责。

　　京津冀地区作为城市灾害多发区，一体化安全面临严峻的挑战。“京津冀一体化”要想做大发展的盘子，就必须在高度应对各种城市灾难的同时，按最大危险可能给出灾害链的发生与发展状况，并按安全容量的底线思维，为不安全的发展设一道防线，设一条警戒线。此外，还有要关注安全容量，安全存量的重要指标值。处理好这些问题，等于从安全发展上为北京和京津冀找到发展新路。

　　（作者系北京市人民政府顾问、中国城市规划学会防灾委员会副主任、中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副会长）