把脉新型城镇化

　　无论是从经济的人口承载力还是从土地资源和水资源的人口承载力来看，北京市的人口总量都还有一定的增长空间，北京人口调控的重点不是控制总量，而是控制中心城人口增长、降低职住分离偏差。

　　编者按

　　全国瞩目的两会正如火如荼地进行，会上针对当前许多热点问题进行了热烈的讨论，其中我国城镇化推进过程中出现的问题、“大城市病”、特大型城市的人口调控等方面都与民众生活息息相关。中国城市报特邀全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授对相关问题进行分析解读，以飨读者。

　　准确判断城镇化真实水平

　　中国城市报：近年来我国城镇化不断推进，超过50%的城镇化率也为国人带来诸多红利。您议案中说“以科学指标反映我国城镇化真实水平”，是说当前我国计算城镇化率的过程中出现一些偏差吗？如果有偏差，那当前我国的城镇化率是高估了还是低估了？

　　蔡继明：“城镇化”无疑是未来6年乃至更长时期“新常态”经济发展的最大潜力，而要充分有效地把这一潜力转变为经济发展的动力，必须首先准确研判我国目前城镇化的真实水平。

　　目前国家统计局有关城镇化率的指标有两个：一个是常住人口的城镇化率，一个是户籍人口的城镇化率。按照常住人口统计，我国2014年的城镇化率为54.8%；按照户籍人口统计，我国2014年的城镇化率是35.9%，这二者之间有18.9个百分点的差额，主要构成就是2.5亿左右的农民工。显然，如果按常住人口统计，我国的城镇化率明显是高估了，因为2.7亿农民工虽然被统计为城镇人口了，但由于没有城镇户籍，并没有完全享受城镇居民的福利待遇；而若按户籍人口统计，我国的城镇化率又被低估了，因为这些农民工毕竟在城镇实现了非农就业，并且在一定程度上享受了城镇公共服务。

　　另一方面，我国54.8%的城镇人口不仅包括658个城市的“市民”，而且包括城市和县城之外的17449个建制镇的大约1.83亿“镇民”。这些建制镇的基础设施建设和公共服务水平远远低于大中小城市。显然，若以城市人口计算城镇化率只有41.4%，远远低于世界平均水平，而以城镇人口计算的54.8%的城镇化率，无疑是降低了城镇化的标准，与国际水平没有可比性。

　　中国城市报：看来我国城镇化率的计算的确存在一定的偏差，并不能完全反映当前的城镇化率真实水平。那么，能否请您解释一下您认为应该如何做出合理的评估？

　　蔡继明：其一，设计一个市民化度系数，由就业、义务教育、公共医疗、保障性住房、低保和养老等因素决定并赋予各自不同的权重。

　　其二，以一个有户籍的城市人口的市民化系数为1，测算出农民工的市民化系数，以此乘以农民工的数量，将其折算成市民人数，再根据一定系数将镇民折算为市民，由此计算出与国际水平具有可比性的我国真实的城镇化率。

　　经过上述两个层次的折扣，估计我国2014年真实的城镇化率要比国家统计局公布的城镇化率至少低10个百分点。根据这种估计，我国目前的城镇化水平要远远低于世界平均水平。在十三五期间乃至在今后更长的时期内，我们应该进一步加快城镇化步伐，首先争取到2020年，名义城镇化率达到60%的同时，大力推进农民工的市民化，一方面确保1亿农民工进城落户，使户籍人口的城镇化率达到45%，另一方面提高非户籍城镇人口平等享受城市公共服务的程度，提升小城镇的城市发展水平，使我国的真实城镇化率达到55%。然后再经过30年的努力，到2050年，使真实城镇化率至少达到75%，才能为基本实现现代化创造条件。

　　优先发展大中型城市

　　中国城市报：在城镇化过程中，关于究竟应该优先发展中小型城市还是大中型城市的问题，学术界一直争论不断。您之前的言论中提到您赞同优先发展大中型城市，请问您是出于怎样的考虑？

　　蔡继明：当前，一些政府官员和学者基于交通拥堵、环境污染等“大城市病”的考虑，强调控制大城市人口规模，而主张以中小城市、县城乃至建制镇为重点推进城镇化，这是不符合市场规律的。中共十八届三中全会提出市场在资源配置中应该起到“决定性作用”。如果人口是在自发地向大城市聚集，政府就不能限制，而应该尊重市场机制在人口迁移中的决定性作用，主动顺应这一趋势。

　　一些学者认为，由于生活成本和进城门槛低，应重点发展中小城市和建制镇。但外出农民工的相关就业去向数据表明，他们更偏好于进入大城市。一方面是因为大城市的就业机会多，另一方面也表明外出农民工具有较强的大城市偏好。

　　一般而言，城市人口规模越大，人均用地越少。从单位土地创造的产值看，由于集聚效应，大城市的经济效益也更好一些。以2012年为例，中西部地区城区人口500万以上的城市平均每平方公里建设用地创造非农产值8.73亿元，明显高于城区人口300-500万的城市（5.02亿元）；后者又明显高于城区人口100-300万的城市（2.91亿元）。而在300万人以下的城市中，每平方公里建设用地创造的非农产值差距较小，比如50-100万人的城市每平方公里建设用地创造2.34亿元非农产值，而50万人以下的城市每平方公里建设用地创造2.31亿元，这与100-300万人城市的单位土地非农产值2.91亿元差距不大。因此，从经济效益的角度看，中西部地区在就近城镇化过程中应重点发展城区人口在300万人以上的11个城市。

　　中国城市报：当前我国大城市普遍出现了交通堵塞、环境质量下降、住房拥挤及房价上涨过快等“大城市病”，有学者认为这些“城市病”与大城市人口过多有关，这与您提出的优先发展大中型城市是否有所冲突？

　　蔡继明：并不冲突，我认为当前“大城市病”的主要原因并不在于大城市人口过多，而在于城市治理水平不高、环境保护力度不够以及城市用地控制过严等方面。

　　以交通拥堵非常严重的北京市为例。在北京市出行方式中（不含步行），小汽车出行比例高达32.7%，公交出行比例为25.4%，地铁出行比例为20.6%，自行车比例为12.1%，出租车出行比例为6.5%，其他为2.7%。公共交通出行比例合计为46.0%。与东京圈特别是东京市的核心区域相比，北京市2013年的轨道交通出行比例较低，小汽车、公共汽车和出租车出行比例都较高。总的来说，北京市严重依赖于公路交通，这也是其交通拥堵比较严重的关键原因。在不合理的出行结构背后，则有两个因素非常关键。其一是，北京市的轨道交通建设比较滞后。其二是，北京市对小汽车的管理水平还有待提高。

　　同时，我国大多数城市均面临比较严重的环境问题，主要原因包括燃煤、工业烟气排放、城市机动车尾气排放以及建筑扬尘等。从数据上看，城市人口规模大小与空气质量的相关性很弱。大城市的人口增加对该地区的环境质量存在一定影响，但这种影响与生产、生活方式以及环境保护措施的影响相比，完全不是一个数量级。

　　北京人口如何调控

　　中国城市报：刚才我们提到了北京的人口问题，您认为当前北京人口调控究竟应该向哪个方向努力？

　　蔡继明：我们的研究表明，无论是从经济的人口承载力还是从土地资源和水资源的人口承载力来看，北京市的人口总量都还有一定的增长空间，北京人口调控的重点不是控制总量，而是控制中心城人口增长、降低职住分离偏差。

　　根据东京圈和首尔圈的经验，北京市土地资源能承载3000万人以上；水资源方面，虽然水资源需求量随人口增加而增长，但南水北调和再生水利用技术使得北京水资源供给存在一定余地。另外，水资源节约、灰水收集再利用及雨水收集利用也可以为水资源提供更多空间。

　　目前，北京市人口发展中面临的主要问题是中心城人口密度达到饱和状态，即中心城人口不能再增加，并且由于就业机会集中，职住分离状况非常严重。目前，北京市中心城严重的交通拥堵就与此有重大关系，而并非是全市人口总量过大造成的。因此，控制中心城人口增长、降低职住分离偏差应成为政府的人口调控重点，同时还应对疏解非首都核心功能做结构性理解，并进一步限制中心城的开发，继续大力疏解中心城城市功能，进一步向新城匹配优质公共服务，完善区域快速交通体系。

　　中国城市报：近期有报道称北京出现许多应届毕业生由于年龄和是否已缴纳社会保险等问题正在被签约单位解约，有专家解读这是为了限制北京的户籍人口增长，这与您本次的议案有关吗？

　　蔡继明：我提交的“在京单位平等录用大学毕业生”议案就是在讲此问题。据了解，受到此事影响的学生们正在持续不断地前往人社部信访，呼吁保护他们的平等就业权利。

　　我们认为，根据与履职无关的社保缴纳情况和年龄限制落户北京，从而影响大学生在京就业，有违公平就业的法律精神，涉嫌就业歧视，侵犯公民的迁徙自由权利。在应届毕业生就业的黄金期，“突然”执行这种限制落户北京的政策将严重影响应届大学毕业生的就业，同时也严重影响法治社会下的首都及在京单位的形象，影响首都的建设和发展。为此，我们建议人社部和北京市人民政府慎重考虑“限龄”的就业政策，保障学生平等就业的机会。

　　当前应该及时叫停审计署、水利部、中科院等单位在招聘时限制年龄和社保缴纳情况的做法。同时，以公平的户口迁移政策替代以“超龄”和缴纳社保等无关理由拒绝入户的方案。另外，“法不溯及既往”，无论何种户口迁移政策都应该对正在就业、即将毕业的学生设定过渡期。