协调京津冀人口一体化的路径选择

　　作为我国新的经济“增长极”和核心动力引擎，京津冀协同发展已上升为国家战略。人口作为一切发展的核心要素，是协同发展重中之重，更应放在宏观和基础层面考量。然而该区域人口与资源环境和经济社会发展不协调，人口分布与区域发展不均衡，尤其京津等中心城市人口局部过度聚集引致资源环境压力和交通拥堵、公共服务和社会保障滞后等“城市病”问题日益加剧，成为制约协同发展、构建新首都圈和世界级城市群的重要瓶颈。

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　　京津冀一体化

　　人口发展现状及障碍

　　按习近平总书记讲话精神，实现京津冀协同发展是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要；更是“探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要”。京津冀区域覆盖面积21.6万平方公里，辖1亿多人口，2013年GDP达6.2万亿元，占全国1/9。解决好这一地区人口协同发展问题，对中国特大城市都市圈人口一体化发展具有标本意义和示范价值。

　　京津冀三地人口增长迅猛，以迁移流入为主。国家卫计委公布的《中国流动人口发展报告2014》显示，2013年末全国流动人口2.45亿人，逾总人口的1/6，而京津冀都市圈人口增长最为明显。2000年京津冀人口数量为7091.29万人，占全国5.6%；2012年增至8683.08万人，占全国6.41%；2013年，人口增加22.45%，年均增132.58万人，增比和增速均明显高于同期全国平均水平。然而该区域流入人口近1000万，人口自然增长却缓慢，北京和天津自然增长率不足4%，河北自然增长率不足7%。

　　京津冀人口分布不均衡，“过密”与“过疏”状况并存。调查显示，京津冀区域人口分布存在明显南北、东西差异，即北部和西部人口密度较低，而东部和南部人口密度较高。人口大幅增长区主要分布在北京、天津及石家庄、保定、唐山等城市。2013年北京、天津、石家庄、保定、邯郸人口规模均超过1000万，而最小的秦皇岛为305万人。北京比秦皇岛多1800万人，人口过度集中于北京，但河北不少中小城市人口密度过低，严重缺乏人口集聚力。

　　从协同发展视角分析，三地人口城镇化发展水平很不均衡。尽管京津冀人口城镇化整体水平为56.23%，比全国平均水平49.68%高出6.55%，但三地内部差异很大。比如北京和天津人口城镇化水平分别达85.96%和79.44%，河北仅为43.11%，甚至低于世界欠发达国家的平均水平45%。

　　综合梳理，其主要问题包括人口结构与产业布局和经济社会发展不协调，人口分布与资源环境承载力不匹配；城市群布局不合理，内部分工协作不够,集群效率不高；京津等特大城市主城区人口压力过大，与综合承载能力矛盾加剧；河北等中小城市产业和人口集聚力不足，潜力挖掘不够；小城镇数量多、规模小，公共服务和社会保障弱等。

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　　障碍背后的深层政策原因

　　流动人口大规模快速向京津冀聚集，对该区域经济社会和资源环境等带来诸多压力和挑战。尽管将将流动人口规模调控政策作为发展战略的重要内容，但总体效果并不乐观。其主要原因如下：

　　过于注重行政手段调控人口数量与规模，忽视人口结构均衡和人口素质提升及权益保障。以北京为例，其过分运用行政手段调控人口规模的“实用主义”政策取向最终是不成功的。当城市劳动力需求增大时，北京曾出台鼓励外来劳动力进入政策。而当人口膨胀压力日益严重时，则推出以行政限制手段为主的人口规模调控方案，实行严格的户籍制度和暂住证制度，通过各种政策限制非户籍人口进入。其政策过分注重控制人口规模和数量，忽视人口内部结构均衡，导致老龄化程度急剧上升，抚养比也不断攀升。同时，在人口素质和权益维护方面，尤其在流动人口调控方面，缺少协同发展战略下的实证分析与评估，倾向于简单“粗暴”的行政强制措施，对流动人口的尊严和基本权益保障存在明显缺失，社会保障和公共服务不到位。

　　缺乏人口分布与产业布局和经济社会发展相协调的政策和长远规划。上世纪80年代，京津冀就形成了一体化发展思路，但科学的人口调控和产业引导政策等协同发展的长远战略规划一直不足。低层次产业吸引大量外来人口涌入京津等特大城市。而与人口调控相关的户籍、住房、就业等制度以及教育、医疗、养老等公共服务配套改革严重滞后，使与人口生产和发展相适应的资源环境和经济社会层面出现诸多问题，区域经济发展和居民收入差异明显，人口承载力不均衡等矛盾突出，这都严重制约着一体化进程。

　　缺少从国家整体战略角度和京津冀协同发展角度的顶层设计。三地人口调控政策和实践多拘于本地调控，这是制约人口一体化的重要因素。近30年，北京多数人口调控政策的实施效果并不理想，其原因在于缺少从国家整体发展战略和京津冀协同发展角度统筹考量和顶层设计。这使北京既没有发挥好中心城市辐射带动周边城市的功能，也没有达到有效疏解其非首都核心功能和产业人口的目标。而天津、石家庄、廊坊、秦皇岛等城市的经济功能和人口集聚力、吸引力也未得到明显提升，未实现为北京人口“分流”作用。

　　总之，京津冀人口协同发展遭遇重重障碍，其主要原因有两方面。一方面，三地战略定位和城市功能区分不够清晰，使与人口分布和发展相适应的产业布局、生态环境、公共服务等出现诸多矛盾。另一方面，京津冀地区整体市场化程度和水平不高、发展不均衡，目前尚未真正突破与“行政区”简单叠加伴随的制度、政策和地方利益壁垒，更未形成“经济区”协同发展的有效模式和路径。因此，从已有政策的实践效果倒推可知，单纯依靠行政方式推动，很难形成区域协调发展的真正合力，必须有效发挥市场作用；在构建清晰的区域人口协同发展战略规划基础上，充分尊重人口分布和迁移规律，实现政府统筹和市场导向的合理切分，法治精神与经济体系的有机融合，将人口发展与三地经济社会和资源环境协调发展有机结合，促进人口与经济社会和资源环境的协调同步可持续发展。

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　　京津冀人口宏观调控

　　原则和目标

　　国家新型城镇化规划(2014－2020年）中明确：城镇化是推动区域协调发展的有力支撑。京津冀城市群“要发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用”，“科学定位各城市功能，增强城市群内中小城市和小城镇的人口经济集聚能力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。”实现京津冀人口有序转移与合理分布，关键应从国家战略角度进行顶层设计，将协同发展的人口调控政策纳入“十三五”规划等国家和三地发展的长远战略布局。

　　就三地协同发展的人口调控政策效果而言，不单要考虑人口迁移和分布与新首都圈城市功能定位、产业分工布局、基础设施、公共服务和社会保障体系相匹配，更要考虑人口与资源环境和经济社会协调可持续发展。调控应遵循以下基本原则：切分好政府调控和市场导向的职责分工，将顶层设计与法治保障和制度建设有机结合；在遵循市场经济规律基础上，综合经济、规划、法律和行政等手段进行系统宏观调控，构建科学人口调控政策体系。

　　从政策宏观目标而言，三地协同发展应首先实现人口分布优化与功能定位和产业布局契合。北京侧重疏解非首都核心功能，加快人口分流和产业转移；天津和河北做好被疏解功能及产业转移的承接与合作。提升区域内新城、中小城市和小城镇人口集聚力，引导人口由特大城市主城区向这些地区有序转移，促进人口合理分布和首都圈成功转型，实现人口与经济资源环境协调发展，构建世界级都市群，打造国际一流首都圈。

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　　四维方向性的路径选择

　　从政策设计执行角度出发，需分析区域内人口分布和迁移现状与问题，测算区域内中小城市人口承载能力与潜力；识别影响区域内部人口转移的市场因素和制度障碍；在此基础上，对提高中小城市人口集聚力、促进区域内人口有序转移与合理分布、实现城市群协调发展等机制体制进行创新性设计。以此为准则，笔者从四个维度出发，尝试提出未来京津冀人口系统调控政策的方向性路径。

　　第一，拟定京津高密度区人口向周边和河北等人口低密度区有序转移政策。研究表明，京津冀区域稳定存在四个人口高度密集区，即北京市、天津市、石家庄市和保定市。笔者对北京市2005年至2012年各区县常住人口动态数据定量分析后发现，市常住人口内部分布也不均匀，海淀、朝阳、昌平和西城四区集聚了人口的50%，并存在两个集聚中心。一个是由上述四区组成的中心偏西北区域；另一个是由通州、大兴、丰台、房山四区组成的南部和西南区域。因此，京津冀人口一体化战略设计的拟定原则与路径如下：在对三地人口科学预测和承载力状况评估基础上，结合其战略功能定位和产业布局，拟定与天津承载首都功能转移和河北承接京津功能疏解和产业转移的政策方案相匹配的人口迁移路径方案。针对内部同时存在过密过疏问题，拟定京津人口内部存量调整与河北等地增量迁移相结合的人口疏导政策。

　　第二，拟定与人口分布和功能产业布局相适应的公共服务均等化疏导政策。目前北京拥有全国最优资源和公共服务，而天津与河北与之存在明显差距。这使优质人力资源向北京过度聚集，加大了北京城区人口承载压力，削弱了周边城市人口集聚力。因此，应通过公共服务协同发展疏导调控人口。拟定原则与路径如下：以三地人口预测和承载力状况分析为基础，结合三地功能定位、产业分工和公共服务能力及水平，确定促进三地人口迁移和布局的配套公共服务疏导政策。

　　交通一体化是区域一体化的基础，需先行启动；教育则可探索区域内教育资源共享机制，试行三地高考一体化政策；就业可与功能定位与产业分工相契合，拟定市场导向的区域就业政策；医疗和养老方面，配置与人口结构相匹配的医疗资源和公共卫生服务政策，构建满足不同区域人口养老需求的多元社会化养老服务体系和政策。

　　流动人口服务方面，尤其应注意对北京和天津外来流动人口的疏导服务，注重人性化原则，切忌通过行政手段强制“排外”。针对非本地户籍常住人口，通过优化积分入户政策和降低限制门槛等举措，保障他们的尊严和基本权益。

　　第三，拟定提升区域中小城市人口集聚力政策。该政策拟重点针对京津周边卫星城和河北大量中小城市人口密度低的现状和问题，提升其人口吸引力和集聚力。拟定原则与路径如下：重点研究如何有序放开北京和天津周边人口过疏地区及河北中小城市的户籍等相关制度，尤其以河北辖区为主的中小城市，不应被动等待京津核心区产业转移和功能疏解，应积极创造条件和环境，吸引凝聚核心区优质人才资源，将其转化为当地产业优势。

　　第四，拟定生态涵养区等环境脆弱区人口向沿海等地有序疏解机制。近年来，京津冀主要城市水资源、雾霾等生态环境问题突出，严重影响居民生活质量和迁移分布。因此，应建立与人口迁移与分布相适应的区域环境保护统一规划，实现区域内科学生态移民。拟定原则与路径如下：应与前三项政策相呼应，建议针对京津冀范围内生态涵养区、保护区等资源环境脆弱区域，制定向渤海沿海等地科学生态移民的政策方案，注意将政策导向与产业布局、就业设置及人口资源环境的均衡协调发展相结合。

　　总之，三地人口协同发展应着眼各自资源环境优劣势，以动态眼光科学预测三地人口承载力，并与基于资源环境优势定位的产业布局和功能分区相匹配，实现人口有序迁移与均衡分布。为此，京津冀人口调控政策必须注重顶层设计和统筹规划，将法治精神与市场导向有机融合，将人口发展与三地经济社会和资源环境协调发展有机结合，并从国家战略布局角度，将之纳入“十三五”规划与三地长远规划。

　　（第一作者系北京大学人口研究所常务副所长、教授；第二作者系北京大学人口研究所博士）