行政区划再背黑锅

　　当前，推动京津冀协同发展已成为中央和社会各界普遍关注的话题。京津冀地区地缘相接、人缘相亲、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径适宜，具备区域协调发展的诸多条件。但由于各种原因，京津冀一体化程度落后于珠三角和长三角地区。究其原因，人们则常把行政区划作为罪魁祸首，认为行政区划造成的市场阻隔阻碍了京津冀一体化的进程。是否如此？还需仔细探究。

　　行政区划作为国家权力配置和社会管理的重要工具，是实现政权建设和国家治理的重要手段。行政区划通过行政建制的设置，影响着生产要素的空间流动与配置、生产力的布局和经济活动的空间组织，从而对城市经济和区域协调发展产生多方面的影响。实际上“行政区划”至少包含三重涵义，在不同的语境下分别代表不同的涵义：第一，行政区划是一套行政管理制度。行政区划是国家政治管理体制的构成部分，是实现权力分配和地方机构设置的手段，属于行政管理的概念范畴。第二，行政区划是影响区域经济增长的一种要素。作为一种制度安排，行政区划对于不同行政单元的政府主体行为、企业行为、个人行为、组织行为都有显著的影响，是影响区域竞争与合作以及区域经济增长和一体化进程的重要因素。第三，行政区划是一项具体的工作。行政区划作为一套行政管理制度，需要具体的部门执行与行政区划相关的具体管理工作。

　　在理论研究和宣传报道中，人们对行政区划的多重含义缺乏有效的区分，存在概念上的模糊。这导致我们对一些问题的认识停留在表面，通常用笼统的“行政区划”概念去描述和分析问题，把行政区划 “符号化”。

　　模糊一，对行政区划对区域经济增长的双重作用认识不清。行政区划对区域经济增长和区域合作的作用是双向的。一方面，行政区划有利于区域竞争，客观上对促进区域经济增长起到积极作用；另一方面，竞争带来的本位主义容易演化为恶性竞争，不利于区域合作和经济发展。

　　模糊二，对阻碍区域经济一体化的核心因素缺乏正确认知。行政区划作为一项基本的行政管理制度，是世界通行的制度安排。从古到今，中国已有数千年的行政区划管理历史，国外发达国家也普遍保留了行政区划制度。在当前中国的特殊国情下，政绩考核制度，与属地挂钩的财税制度、投融资制度、环境保护制度等一系列制度附着行政区划制度之上，导致了不同地区的本位主义和市场分割，这才是阻碍区域经济一体化的根本原因。从这个角度上看，行政区划背了京津冀一体化滞后的黑锅。

　　为此，我们应当正确认识行政区划制度，逐步通过体制机制创新，将附着在行政区划制度之上、阻碍京津冀协同发展的不合理制度安排剥离开，使行政区划的职能重点侧重于回归到辖区与社会管理功能上来，并通过借鉴国外区域合作的经验，建立区域协同发展机制，促进京津冀协同发展。

　　（作者系北京市社会科学院城市问题研究所副所长、北京市行政区划与区域发展研究会副秘书长）