沿江城市水运管理有法可依

　　编者按

　　《中华人民共和国航道法》（以下简称《航道法》）已由全国人民代表大会通过，将于2015年3月1日起施行。为此，本报记者对交通运输部水运科学研究院研究员谢燮来进行了专访，解读《航道法》对沿江经济带发展的影响

　　中国城市报：新的《航道法》将于2015年3月1日起开始施行，《航道法》与旧有的法律法规新在何处、侧重点在哪？

　　谢燮：上世纪90年代初交通部门就提出了对航道立法的设想，并就航道建设、管养、保护、投资等开展了多方面的调研及法律准备工作。1987 年国务院发布《中华人民共和国航道管理条例》，交通部发布了《航道管理条例实施细则》，这些法规和部门规章对加强航道建设、养护和管理等方面起到了积极的作用。然而，由于立法法层次相对偏低，造成行业管理法律等级地位不对等。

　　1962 年我国的航道里程是 17 万公里，而目前只有 13 万公里。因各种情形造成的航道破坏是其主要原因。在全国5200多座水电站中，其中建有船闸、升船机等过船设施的仅有860座，造成航道中断4万余公里。即便860座建有过船设施中有7成多也是通航能力严重不足。以山东境内的小清河为例，上个世纪六七十年代以前，全长237公里的小清河是重要的运输通道，年货运量最高达到40-50万吨，因为船闸的原因1998年断航。近些年小清河复航被提上日程，却要面临改建、新建40座桥梁的难题，需要大量投资及协调。

　　《铁路法》、《公路法》、《港口法》和《民用航空法》纷纷颁布，而航道保护和发展的法律基础相对较弱，这一定程度上导致了内河运输在五种运输方式中发展滞后，优势难以发挥。《航道管理条例》不能有效地解决航道资源的保护问题；其征求意见机制，法律上的约束力太弱；其对航道建设和维护的资金来源没能明晰；相应的罚则没能明确处罚主体及处罚强度等。

　　中国城市报：新出台的《航道法》对提高我国航道的利用率有什么帮助？

　　谢燮：“一带一路”和长江经济带的建设，是党中央统揽政治、外交、经济社会发展全局而做出的重大战略决策，是实施新一轮扩大开放的重要举措，是营造有利于我国周边环境的重要举措。战略的推进，需要交通大通道作为基础支撑保障，而水运大通道是其中重要的一环。《航道法》将促进长江黄金水道“延上游、畅中游、深下游”基本战略的加快实施，有利于促进长江干线进一步向上延伸，更大地发挥长江黄金水道长距离运输的优势和潜力，进而通过陆路运输与西部跨境河流相对接，打通“一路一带”的西部通道，为国家战略提供基础性保障。

　　中国城市报：《航道法》对我国沿海、沿江的城市发展产生什么影响？

　　谢燮：《航道法》的出台及实施，将明确航道的基本地位、投资主体、监管主体、法律责任和罚则等，明确航道投资的公益性及政府投资的主体作用，这将极大促进各地区的水运发展，进而促进地区经济社会发展。航道是纯公益性的基建项目，投资回报很难直接显现为经济社会效益，对企业和银行的吸引力不大，所以只能是以政府投入为主，承担起内河航运基础设施投资主体的责任。

　　对于中央政府，航道投资的潜在效益体现在：第一，基于国家战略的水运通道建设能够实现国家意图；第二，跨区域水运通道的建设有利于促进区域协调发展；第三，沿边地区界河的航道投入有利于维护国家主权，推动边境贸易。对于跨境河流和界河的航道投资及管理，明确了中央政府的主体责任，将大大弥补于跨境河流和界河航道投资不足的问题，形成与相关国家对等的监管体系，进而更加有效地维护我国领土主权和航运权，为构建通畅的跨境水运通道提供了制度的保障。

　　对于地方政府，航道投资的潜在效益体现在：水运的低成本优势能够降低物流成本进而对经济社会产生正效应；水运的节能环保优势能够为绿色发展做出贡献；水运在吸引临港产业布局、构建城市亲水空间等方面也具有巨大的作用；水运对于边远地区人民出行、推进基本公共服务均等化方面能够发挥重要作用，但由于水运的战略基础性作用，其所产生的潜在带动效应十分巨大。同时，水电企业的发电对地方政府的税收有直接的贡献，枢纽船闸则是公益设施。在水资源开发利用中，不同程度地存在着追求发电效益、航运利益保护不够等问题。《航道法》的出台，有利于枢纽船闸的配套建设和运营，过往部分地方政府“重陆路、重水电、轻水运”将会改变。

　　水运对流域的区域经济发展具有明显的带动作用。《航道法》的颁布将有利于沿海港口城市进一步强化内河航道建设，发挥内河水运功能，促进更多的货物运输“弃陆走水”，优化交通运输结构，缓解陆上交通压力，进而支撑资源节约、环境友好型社会的建设。对于沿江城市，航道投资、建设、管理、和处罚等有了法律保障，将弥补航道建设的资金缺口、减弱航道建设的跨部门协调难度、加快航道建设进程、有效解决航道管理的责任主体等，这将极大促进内河水运发展，进而对沿江城市促进临港产业发展、优化产业布局、通过航运服务业带动城市产业升级等发挥巨大作用。