补好租赁房市场短板的新举措

　　要点提要

　　多元化的住房供给结构才能满足国民多层次多样化的住房需求，促进房价的稳定和住房市场的健康发展。

　　各国政府无不运用财税、金融、法律等多种政策鼓励民营资本进入租赁市场，使得非盈利组织、住房合作社、房地产信托基金、保险公司和私人业主成为租赁住房的主力军。

　　政府应鼓励金融创新，引导契约型向公司型房地产信托基金转变；发行特种免税债劵将养老、保险基金和个人的长期资金引入租赁房市场。

　　在各国住房市场上，租赁房具有不可或缺地位。在经济发达的美、英、法、德、日，住房自有率分别为68%、69%、54%、47%和61%，但仍有相当一部居民是住租赁房。大城市房价越高，住房自有率就越低。纽约的住房自有率为34%，日内瓦的和柏林只有14%左右。如此，认清培育租赁住房市场的要义、市场的供给主体和政府可选择的政策工具，对中国补好租赁房市场欠发达的短板、缓解城市住房难问题至关重要。

　　一

　　政府培育租赁住房市场的合理性

　　众所周知，一个完善的住房市场是租售并存、多样化的统一，大力发展租赁住房的合理性和必要性可概括为：

　　满足不同收入群体的多样化的住房需求。对任何国家而言，总有一部分国民收入低、金融资产有限，可能一辈子无力购房，只能租房或靠政府提供的公共住房。按照诺贝尔经济学奖得主弗兰科·莫迪利安尼的生命周期理论，人的一生都要经历若干阶段，学历的高低、资历的深浅和机遇的多寡决定了不同生命周期收入和消费能力的差异，进而形成“年轻时租房、中年成家立业时购房”的梯度消费模式。而各国的人口年龄结构、家庭特征（小型化或几代同堂）和婚姻状况等都会对住房的租买行为产生影响。住房具有空间固定性，人们购房就意味着选择了与住房相关的空间区位。就业机会的不确定常常会降低人们购房意愿，退而选择租房。因此，租赁住房的存在不仅满足了中低收入群体的住房需求，还给年青人、城市间、城乡间的流动人口，甚至一些中高收入的群体提供了多样化的住房选择。

　　优化住房供给结构，平抑住房价格。租赁住房的发展不仅影响着人们住房的消费行为，也影响着住房价格。按照供需关系决定价格的理论，面对旺盛的住房需求，充足的住房供给和优化的供给结构，即租与售并举及住房的档次、价位、户型结构、空间分布的多元化，将有助于缓解供需矛盾，维系房价的稳定。尽管租赁住房与自有住房有着质的差异：一个只提供住房消费服务，另一个兼有消费与投资品双重属性。但两者都有同一功能，即满足人们基本住房需求，两者可以互为补充。住房市场上出售型商品房价格越高，人们对租赁住房需求越大；租赁市场越规范，价格可支付性越高，品质越好，对政府提供的公共租赁房或其他保障房的依赖越小，政府财政负担越轻。此外，按照资产定价理论，住房作为一种资产，其价值取决于未来一定时期内租金收益的贴现值和未来的资本性收益。因此，租金与售价在一定程度上是相互关联、相互作用的。

　　简言之，多元化的住房供给结构才能满足国民多层次、多样化的住房需求，促进房价的稳定和住房市场的健康发展。 

　　二

　　政府难成租赁住房供给主体的原因

　　进一步分析各国的租赁住房市场，人们不难发现：政府并不是租赁房供给的主角。通常，只有10～20%公共租赁房是由政府提供的, 且主要面向低收入、住房困难、残疾和单亲家庭，而更多的安全、舒适和可支付的租赁房则是由私人业主、非盈利组织、住房合作社、房地产信托基金和保险公司提供的。

　　为什么政府不是租赁住房的主要供给者，其原因在于：

　　政府大规模兴建公共租赁房的前期投入大。这主要指土地和巨额资金投入大，且建设工期长。从土地开发、规划、设计、施工建设到竣工入住，少则一年，多则二三年，在短期内很难形成有效供给。加之受制政府财力的约束，许多国家都难以进行大规模的公共租房建设。

　　公共租赁住房的后期配套和管理成本可能会更高。政府兴建的公共租赁房地段偏远，交通不便，商业、医疗和教育等基础设施不配套。要解决公共基础设施配套的问题，政府的后续投入成本也是不可低估的。

　　经济和社会效益比较差。住房总是与人们的生活和就业联系在一起。出行难、就医难、孩子入托上学难，使公共租房的吸引力大打折扣。郊区化、生活配套设施建设滞后，加上低收入人口的高度集中、社会分隔，很容易引发群体性事件，这都使许多年轻人选择在城里“窝居”，由此降低了公租房的社会经济效益。

　　盲目的“大干快上”加剧住房资源的错配。过多的行政指令常常忽略了真实的市场需求，让许多中小城市承担过多的保障房建设指标，这不但无助于缓解大城市住房难的问题，还会加剧土地和住房资源配置的扭曲和错配。由此带来的是大量保障房和商品房库存的高企，成为房地产业调整的动因。 

　　为避免上述弊端，各国公共住房政策都在逐步从“补砖头”向“补人头”转变。其主要优势在于：第一，政府投入较少，住房租金补贴可以产生收入替代效应，将消费者住房需求与可支付能力联系起来。政府只补贴市场租金与家庭可支付能力的差额，这既保障了居民的基本住房需求，还减少了政府租金补贴的支出；第二，“补人头”的退出机制是动态的、灵活、可操作的，能避免住房福利泛滥和养“老懒”的负效益；第三，给保障对象多样化的选择，可避免社会分隔，营造良好的生存环境；第四，减少政府直接进入市场、盲目投资建设的行为，对市场供需关系影响较小，避免资源配置的扭曲，以提高公共住房的经济和社会效益。

　　三

　　培育租赁住房市场的各国之鉴

　　当然，减少政府公共住房供给并不意味着放弃政府责任，而是更多的借助市场的力量。租赁住房具有投资收益率低、回收期长和管理成本高的特点，这常使许多私营投资者望而却步。为此，各国政府采取了多项激励措施：

　　“减税增补”激励。在法国，政府为鼓励民间资本进入租赁住房市场，提供多种税收减免政策，比如私人业主至少要提供6～9年租赁房服务，就可按投资额的一定比例（13%）享受所得税减免，且可持续数年。另外，节能住房的减免税率更高。私人业主的租赁住房支出，如贷款的利息支出、维修费和管理成本等可抵扣个人所得税。

　　此外，为鼓励机构投资者（社会团体和非盈利组织）进入租赁房市场，其税收减免政策包括：购置土地和建筑物的增值税可减免5.5～19.6%（因年而异）；政府前期资助为总成本的2.5～16.5%；可减免25年的不动产税；从需求面入手，政府为在市场上租房的低收入家庭提供租金补贴。多种财税政策引导，使得法国的租赁住房市场形成了私人租赁房占53.9%、私营公司占2.3%、低租金组织占34.5%和其他社会住房占9.2%的格局。

　　在德国，政府为鼓励个人和公司投资租赁住房主要有三大举措：一是实行税收减免，年减免税率为2%，期限50年；一些老旧租赁房减免税率为2.5%，期限40年；二是加速折旧。总折旧期限为50年，但折旧率因不同时期市场供需状况而调整，头10年可高达到4%，其余年份折旧率为1.25%；三是减免10年的资本利得税，以更好地保护投资者的利益。为保护业主的利益，政府还从需求面入手给低收入承租人提供住房补贴，提高了低收入户的住房可支付能力。

　　信贷担保扶持。法国政府为鼓励民间资本进入租赁市场，地方政府可提供信贷担保，提供低于市场利率的贷款。通常，土地贷款期限为50年，租赁房开发贷款为40年，但其租金水平和承租人的收入要符合政府的基本要求。

　　法律保护。为保护私人业主和承租人的利益，各国政府出台诸多法律法规来协调规范租赁关系。在法国，租赁合同必须以书面形式方能生效。私人业主租赁合同期一般为三年。公司出租房合同期为六年。业主只有在合同期满时和改为自住或出售时方可终止合同。新合同可参照3～6年租金指数调整租金，或在房屋状况得到改善时，可适当调整租金水平。法律规定租赁房的维修和设施使用支出由业主和承租人共同承担。

　　德国的法律规定房主只在承租人不支付房租、损坏财物、有反社会行为或将租赁房改为自住和出售时，方可终止合同。对无补贴的租赁房，初始租金的确立要参照近4年同地段、同类住房的租金水平。政府虽取消了租金管制，但仍保留租金上浮上限，3年内涨幅不得超过20%。此外，节能环保改造后的绿色住房也可适当提高租金。

　　正因为有财税、金融和法律三大政策支持促进各国租赁住房市场的健康发展，也让民营资本成为租赁房市场的主导者。

　　四

　　“调整、支持、监管”的政策措施

　　城市人口的增加、流动及收入差距的扩大，无疑都会加大对租赁房的需求。但多年来“只售不租”的房改政策偏好使中国住房自有率高达89%，名列世界前茅，租赁房市场却欠发达。政府推出庞大的保障房建设计划，虽有保增长和“兜底线”之功效，但保障对象过滥，多以出售为主；一些城市廉租房也以共有产权形式出售,由此产生诸多负面效应：一是保障房越建越多，可政府可掌控的保障房资源越来越少；二是保障房上市交易，诱发“寻租、创租”行为泛滥，房叔房婶权钱交易加剧了收入分配的不公；三是政府保障房建设过滥，挤压普通住房的用地和供给，推高商品住房地价房价；四是出售性保障房限制劳动力合理的流动。种种问题表明中国的住房政策仍需完善，而优化市场结构、鼓励民营资本增建租赁房是各级政府亟需认真思考的问题，可选择的政策措施包括：

　　调整商品房和保障房“只售不租”政策偏好。改变住房市场供给产品单一、商品房和保障房多出售的格局，政策纠偏是关键。政府应鼓励开发企业商品房租售并举；保障房政策应向“兜底线”的公共住房转变；大规模集中新建保障房应向盘活存量转变；政府直接投资建设逐步向政策激励，引导民营资本进入租赁市场转变。

　　土地政策激励。70年土地使用权使租赁房投资者很难在短期内获取收益，“招拍挂”地块大和地价高剥夺了非盈利、合作组织和中型企业进入租赁市场的机会，而大型房企又嫌其无利可图。所以，政府应适当延长租赁房土地使用期限，并在供地规划和价格上给予政策优惠，以保证租赁房用地的可得性。

　　税收扶持。政府应鼓励个人和企业将所持有的住房用于出租，并给予税收激励，包括投资租赁房的贷款利息支出、维修费和管理成本等可减免所得税和未来的房地产税；对出租给低收入户的住房，政府可给承租人租金补贴，或加大业主税收减免额。租赁住房供给的增加可引导租金房价走低，改善居民住房支付能力，同时也可缓解政府保障房压力。

　　金融支持。租赁房投资大、回收期长的特点，使其发展离不开长期融资的支持。现行的商业银行房地产信贷发展很快，却缺少企业投资租赁物业的长期融资。信托融资虽已成为房企业融资的重要手段，但也多是两到三年的过桥贷款，且多以私募为主，并不上市公开交易。所以，中国需落实真正意义上的为中小投资者持有大型不动产的房地产信托基金。政府应鼓励金融创新，引导契约型向公司型房地产信托基金转变；发行特种免税债劵，将养老、保险基金和个人的长期资金引入租赁房市场，这不仅有利于房地产市场长期健康发展，也有利于金融体系的安全。

　　加强法规建设和市场监管。要解决租赁房“搜寻成本高、中介不规范”的问题，政府要强化服务与监管，包括完善法律法规建设，对出租人、中介和承租人的责、权、利做出明确规范，改变租赁市场无法可依、无章可循、市场秩序混乱和合同不规范的现状，促进住房租赁市场的健康有序发展。

　　（作者系中国社会科学院经济研究所研究员）