首都城市功能疏解的战略选择

　　要点提要

　　由于中央政府对经济活动的主导性影响，近年来北京的经济中心地位也呈强化之势。

　　去工业化不是要取缔所有制造业项目，而是通过规划政策引导产业发展，降低制造业的总体规模和相对比重。

　　当前，北京的“巨城病”日益凸显，借鉴伦敦、巴黎、东京“去工业化”战略的发展经验，支持天津、河北的工业结构升级，推进京津冀一体化发展。

　　当前，城市规模过大、交通拥堵、房价高企、环境污染、雾霾天气等问题，已成为北京发展和管理所面临的严峻挑战。破解这些难题，既要在城乡规划上实施多中心布局，也要明确首都城市功能战略定位，优化产业结构，有效控制人口规模。2014年2月，习近平在北京考察时提出，要调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，推进京津冀地区协同发展。目前，北京市的城市运行风险加大，这对首都功能疏解提出了紧迫要求。

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　　北京城市总体规划：

　　目标与现实的巨大反差

　　新中国成立以后，北京市就开始筹划首都城市建设。当时，一种流行的观点认为，城市要摆脱贫困必须发展制造业，变消费性城市为生产性城市。1953年，北京市出台第一个规划方案，提出首都不仅是政治、文化中心，同时还必须是大工业城市。50年代后期，北京城市规划提出在郊区发展工业，首钢、燕山石化等一批工业项目先后投产。

　　改革开放以后，北京市城市规划凸显了首都的政治和文化功能。1983年，北京城市总体规划规定，北京的城市性质是全国政治中心和文化中心，不再担任经济中心和现代化工业基地。1993年新修订的北京城市总体规划延续了政治中心和文化中心的功能定位，提出建立以第三产业为主体的现代化产业结构。随着市场化发展，大量外地劳动力进京就业，造成北京城市规模快速扩张。进入新世纪，北京城市规划提出可持续发展问题。2005年，国务院通过了《北京城市总体规划(2004年-2020年)》的方案，确定城市性质为“国家首都、国际城市、历史名城、宜居城市”，提出“两轴两带多中心”发展战略，试图使城市布局从集中走向分散。北京城市总体规划为首都发展描绘了美好蓝图，然而，城市发展的现实与规划目标间却存在着较大反差。

　　首先，人口增长不断突破规划目标。1982年修编的北京市总体规划方案提出，“将于20年内全市常住人口控制在1000万人左右”。然而，1990年北京市常住户籍人口为1032万人，流动人口127万人，实际人口已达1159万人。1991年修编的《北京城市总体规划方案》提出，到2010年，常住人口控制在1250万人左右。然而，随着大量外地人口涌入，1996年，北京市的常住人口已突破2010年的人口规划规模。2004年修编的《北京城市总体规划( 2004 -2020)》提出，2020年实际居住人口控制在1800万人左右。然而，2010年末北京常住人口已达1961万人，2014年底达到2151万人。

　　其次，北京的经济中心地位日益强化。改革开放以来，北京城市总体规划不再提及“经济中心”和“工业基地。但是，北京的经济中心地位不仅没有弱化，反而不断强化。中央政府各部门在京办公、中央企业的总部也大多设在北京。2014年，美国《财富》杂志发布的“世界企业500强排行榜”中，中国大陆上榜企业共93家，其中52家总部设在北京，在全球主要城市中拥有世界500强企业总部数量排名第一（见表1）。

　　表1主要城市的世界500强企业总部数量排名

　　再者，首都多重功能叠加，致使“巨城病”日益严重。北京集全国政治、教育、文化、传媒、信息、旅游、经济等中心于一体，拥有全国最好的教育、医疗、就业等公共资源服务。同时，北京也是高新技术产业的制造基地。以汽车产业为例，北京引入多条生产线，生产奔驰、现代、福田、长安等多个品牌的小汽车。政府投资实体经济创造了大量的就业岗位，也促进物流、销售、配件等产业发展。这不仅增加道路交通等基础设施的负荷量，也加大公共服务需求。同时，城市人口规模过大导致“巨城病”、工业生产、机动车尾气排放造成环境污染，经常出现雾霾天气。

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　　发达国家首都城市功能

　　疏解的基本经验

　　考察发达国家的首都城市功能定位，我们可以看到两种模式：一种是联邦制国家的首都，城市性质为政治和文化中心，其规模不大，如美国的华盛顿、瑞士的伯尔尼、澳大利亚的堪培拉、巴西的巴西利亚；另一类则是单一制国家的首都，此类城市不仅是国家政治和文化中心，也是全国性的经济中心，其规模庞大，经济高度集聚，如日本的东京、英国的伦敦、法国的巴黎、泰国的曼谷、韩国的首尔等等。

　　对于单一制国家，随其工业化、城市化、现代化的发展，首都成为全国的经济中心具有必然性。针对城市规模膨胀、多元功能叠加导致的“巨城病”，为治理交通拥堵、环境污染等问题，一些国家制定了首都功能疏散战略，引导实体经济向其他地区转移。概言之，发达国家的首都功能疏散主要通过三种途径：

　　其一，规划和建设首都新城，减少老城区的人口规模和基础设施负荷。由于首都人口不断增长、城市无序蔓延导致诸多矛盾和问题。19世纪开始，伦敦、巴黎、莫斯科、东京通过建设新城，构建由中心城与卫星城共同构成的大都市区空间结构，为人口增长、产业和功能升级提供了新的空间载体。19世纪末，伦敦是世界上最大的城市，人口规模超过100万人，人口高度密集致使城市运行面临不可控制的潜在风险。1899年，霍华德发起成立花园城市联合会，并在伦敦外围建设两座新城。“二战”结束后，伦敦在外围规划建设了多个新城，形成伦敦城和32个卫星城的空间布局。

　　其二，调整城市产业结构，实施“去工业化”战略，大力发展知识密集型服务业。考察伦敦、巴黎、东京的城市发展，它们都经历了从工业化到去工业化的发展历程。在工业化阶段，首都的生产功能不断加强，成为巨大的工业中心。而在去工业化时期，政府通过引导产业结构调整，使制造业在城市经济中的比重不断下降。20世纪60年代前，巴黎长期以工业为主导产业，为应对严重的环境问题，法国政府在巴黎地区实施了整体规划，巴黎市也出台“工业分散”政策，迫使工业企业向周边地区外迁，主城区保留总部和研发部门。到了九十年代，巴黎市的制造业逐渐衰退，金融和商业主导首都经济。

　　其三，出台鼓励外迁政策，引导部分产业和服务向外围地区疏散，促进区域一体化发展。制造业外迁既是市场机制调节的结果，也是政府政策引导的结果。随着城市快速通道建设和基础设施的改善，郊区的居住条件和公共服务不断改善，一些富裕人群选择迁往郊区居住，零售业也随之向郊区迁移。政府的政策引导主要表现为：建设城际快速通道，出台优惠政策，支持居民和产业外迁。由于单中心化发展，致使日本东京的城市功能达到极限。为治理交通拥堵、住房困难、环境压力大等问题，20世纪90年代，日本政府开始筹划首都功能转移问题。根据日本国土厅1998年发表的全国综合开发计划提出，新的首都圈包括东京都，以及琦玉、千叶、神奈川、茨城、枥木、群马、山梨7个县的部分地区，半径超过100公里。根据《首都圈整备法》，整个大都市地区被分为既成市街地、近郊整备地带和都市开发区域三大部分。

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　　如何推进北京城市功能

　　战略性疏解

　　北京城市功能的综合性发展，创造了大量就业机会，导致人口总量持续快速增长，加剧了交通拥堵、环境污染等问题，给城市运行带来了诸多挑战。超大型城市运行存在大量的公共安全隐患。提升首都宜居程度，必须适当疏解城市功能，做到有所作为、有所不为。

　　第一，规划和建设首都新城，严控中心城区的新建项目。借鉴国外首都功能疏散的基本经验，北京疏解主城区功能的可行思路之一是实施新城战略。为此，北京市有必要规划和建设数个新城，统筹公共项目和公共资源配置，提高基础设施和市政设施配建标准，引导中心城区的教育和文化资源、医疗服务资源、金融服务资源、会展服务资源、高科技研发资源等适当向新城转移，将周边卫星城建设成为副中心。其中，通州、顺义、昌平、房山（良乡）新城已经具有一定规模，城市功能相对齐全，与主城区具有一定的空间距离，如果适当地提高建设标准，可更好地承接和疏散中心城区人口。在建设新城的同时，要严格控制中心城区的增量项目，扭转中心城功能叠加集聚的态势。落实中央关于北京城市功能疏解的重大决策，需要从严控制中心城区的新建和扩建项目，严格限制新建住宅开发项目。

　　第二，提供财政支持和政策优惠，引导产业和人口向新城适度疏散。这种政策引导包括对企事业单位和居民两个方面的激励。政府可通过财政支持和用地优惠政策，支持企业向新城投资，支持教育、卫生、文化等事业单位在新城建设分校、分院、分馆，提升新城的公共服务水平和生活便利程度。随着新城公共服务的改善配套，就会有更多居民选择去新城创业、就业和生活。政府还可通过提供保障性住房，支持高端人才到新城居住，从而加快新城发展。

　　第三，制定京津冀一体化发展规划，确立首都“去工业化”发展思路，推进一般制造业外迁。在工业化阶段，巴黎、伦敦、东京的工业经济持续快速增长，可在去工业化时期，政府出台政策引导产业结构调整，致使制造业绝对和相对规模在首都经济中的比重不断下降，而这些城市在全球经济体系中的影响力反而得到强化。随着城市规模不断扩大，北京有必要确立“去工业化”发展思路，优化工业项目选择，推进一般制造业外迁。“去工业化”不是要搬迁所有工业项目，而是通过产业政策规划，突出高端化、服务化、低碳化，降低制造业的总体规模和比重，从而在首都城区形成良好可持续的经济产业格局。

　　当前，北京经济发展对天津和河北形成了巨大的资源抽取作用。北京周边地区的高新技术企业所培养的科技领军人才，很快就会被挖走。推进京津冀地区一体化发展，对于北京来讲，首当其冲的任务就是要实施“去工业化”行动，在产业结构上有所侧重，为河北、天津的制造业发展留有空间。北京作为首都，在总部经济、新技术研发、高端服务业方面具有独特优势，基于可持续发展考虑，也应有所作为、有所不为，打造更加宜居的生态环境。

　　（作者系中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员）