在习近平总书记《论党的宣传思想工作》的重要论述里，把握正确的舆论导向，提高舆论引导能力，是一个非常重要的命题。习近平总书记于2016年2月19日在党的新闻舆论工作座谈会上指出：“牢牢坚持正确舆论导向。舆论导向正确，就能凝聚人心、汇聚力量，推动事业发展；舆论导向错误，就会动摇人心、瓦解斗志，危害党和人民事业。”①
2018年8月21日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上的重要讲话中强调：“要把握正确舆论导向，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力，巩固壮大主流思想舆论。”②
这些重要论述表明：把握正确的舆论导向，提高舆论引导能力，是一个有机联系的新闻理论命题。把握正确的舆论导向是做好党的新闻舆论工作的重要前提，是基本原则，提高舆论引导能力是实施正确舆论导向的有力措施。因此，在明确舆论导向的正确性之后，就要讲究舆论引导的艺术，不断提高舆论引导的能力，使得舆论引导工作沿着正确的方向发挥更大作用。这是新闻舆论工作的基本规律，也是我们学习领会习近平总书记《论党的宣传思想工作》的心得和体会。
应对突发公共事件舆情是舆论引导的重点和难点
在当前的舆论引导工作中，如何应对突发公共事件，是舆论引导的重点和难点。如何正确引导突发公共事件的舆论？如何提高突发公共事件舆论引导的能力？这不仅仅是新闻舆论工作面临的重大课题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要课题。面对这个时代课题，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要“完善坚持正确导向的舆论引导工作机制”“健全重大舆情和突发事件舆论引导机制”。③
为什么《决定》对于“健全重大舆情和突发事件舆论引导机制”这个问题如此重视？习近平总书记在“关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明”中对此作了解释：“这是应对风险挑战、赢得主动的有力保证……当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂多变，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，我们面临的风险挑战之严峻前所未有。这些风险挑战，有的来自国内，有的来自国际，有的来自经济社会领域，有的来自自然界。我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击”。④党的新闻舆论工作，是党治国理政的强有力工具，提高应对重大舆情和突发公共事件的舆论引导能力，是“打赢防范化解重大风险攻坚战，推进国家治理体系和治理能力现代化”不可或缺的环节。
提高应对突发公共事件的舆论引导能力，需要健全突发事件舆论引导机制。舆论引导机制是指维系舆论引导工作系统运行的一整套制度安排、程序规范和执行措施。舆论引导机制建设极其重要，它是舆论引导工作得以顺利开展的制度性保障。健全突发公共事件的舆论引导机制，是有效开展突发公共事件舆论引导的制度性保证。根据《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规，我国将突发公共事件分为四大类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的分级标准分为特别重大、重大、较大和一般四级，其中重大突发公共事件属于前两个级别。四个级别的突发公共事件，并不是静止不变的。如果处置应对不当，较大和一般性的突发公共事件也可能演变成为重大突发公共事件。由于重大突发公共事件具有社会危害大且通常难以准确预测等特点，此类事件常常演变为重大危机，给社会秩序和人们的正常工作、生活带来负面影响。重大突发公共事件引发的舆情更是复杂多变，难以监测和应对，这给舆论引导带来巨大的挑战。因此，需要建立和健全一套应对突发公共事件的舆论引导机制，从组织、程序、措施、方法等制度性安排方面对突发公共事件的舆论引导工作予以规范，保证突发公共事件的舆论引导在科学、法治的轨道上运行。
建立健全突发公共事件舆论引导机制需要科学的制度安排
经过多年的实践探索，我国已初步建立了一套应对突发公共事件的舆论引导机制。如党委政府管理机制、主流媒体主导机制、舆论领袖影响机制等。但是随着媒介生态的变化，突发公共事件的增多和变异，原有的舆论引导机制有必要调整、健全和完善。根据当前突发公共事件的特点和基本规律，遵照党的十九届四中全会《决定》和习近平总书记关于党的宣传思想工作的重要论述精神，要借鉴危机周期生命理论，对四类不同突发公共事件引发的舆情按照分级、分期、分类、分工协同开展针对性和有效性的舆论引导，建立和健全四类突发公共事件舆论的分级、分期、分类、分工协同的引导机制，以达到“快速预警”“精准研判”“有效引导”“依法处置”因突发公共事件引发的各类舆情。
建立健全突发公共事件舆论的分级引导机制
突发公共事件层级不同，处置亦有区别。相应的，对不同层级突发公共事件引发的舆情开展舆论引导，也应分级进行，以增强舆论引导的针对性和适用性。譬如，根据《国家自然灾害事件总体应急预案》将各类自然灾害事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般），相应自然灾害事件的舆论引导机制也要分级构建，这样可以避免将应对重大突发自然灾害事件的舆论引导资源拿来用于应对一般性的突发自然灾害事件，以节省宝贵的政府公共管理资源、社会资源和媒体资源。反之，也可以避免将重大突发自然灾害事件当作一般性的突发自然灾害事件对待，用应对一般性的突发自然灾害事件的舆论引导资源来应对重大突发自然灾害事件所引发的舆情，以避免因处置和引导不得力、不得当而造成严重后果。
建立健全突发公共事件舆论的分期引导机制
观察突发公共事件的运动状态，一般会经历从酝酿到消退的活动过程。借鉴美国管理学者斯蒂文·芬克提出的危机生命周期理论，可将突发公共事件及应对的生命周期划分为酝酿期、爆发期、蔓延期、消退期与灾后重建期五个阶段，这就要求舆论引导的实施者应仔细研判突发公共事件各个阶段所引发舆情的特征，正确研判各阶段舆情发展的趋势，把握不同阶段舆论引导的重点，在认识不同阶段舆情规律的基础上，构建对应各个阶段的舆论引导机制。譬如，在重大突发公共事件爆发初期，由于信息繁杂，鱼龙混杂，真假难辨，民众往往对突如其来的灾害和危机缺乏理性应对，容易产生震惊和恐慌情绪以及压抑、悲观的心理，导致社会的集体性恐慌。
这个时期的舆情特征常常表现为：信息的不确定性容易导致流言、谣言纷起，真假信息难以辨别，舆论引导的难度大、成效低、成本高。构建突发公共事件爆发期的舆论引导机制，需要建立和健全及时、快速、有效的信息沟通机制，真实、准确、权威的信息发布机制和积极、主动、有力的舆论引导掌控机制。构建分期引导机制还有助于将突发事件的舆论引导作为一个过程来开展，这样可以给舆论引导机制的建构预留一定的空间，增强构建突发公共事件舆论引导机制的主动性和科学性。
譬如，汲取应对新冠肺炎疫情的经验教训，北京、上海、深圳等地出台了一系列地方法规。2020年9月27日发布实施的《北京市突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定，“执行职务的医疗卫生人员发现发生或可能发生突发公共卫生事件线索的，应当依法将具体情况向本单位和疾病预防控制机构报告”“情况紧急时可以越级报告。”以及第二十七条规定，“任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发公共卫生事件隐患”“市、区人民政府及其有关部门应当保证报告渠道畅通，建立受理与调查处理机制，依法维护报告人的个人信息、人身安全等合法权益；对报告的突发公共卫生事件隐患，经调查核实的，市、区卫生健康部门对报告人予以奖励，对非恶意的不实报告不予追究责任。”⑤
这些规定，是对新冠肺炎疫情之前的突发公共卫生事件“预防与预警机制”的一个重要补充。它在“预防与预警机制”里楔入了“容错”和“纠错”机制，一定程度上可弥补突发公共卫生事件“预防与预警机制”的某些缺失和漏洞。
建立健全突发公共事件舆论的分类引导机制
开展突发公共事件舆论的分类引导，是基于对突发公共事件的两种分类模式的认识。第一种是上述基于突发公共事件的危机性质与涉事主体的分类模式，即“自然灾害”“事故灾难”“公共卫生事件”和“社会安全事件”，这四类突发公共事件产生的原因和初始影响范围有较为明显的差异，因此应对方式和处置的责任主体也有所不同。
在我国，目前应对这四类突发公共事件的责任主体有明确的分工。由国家应急管理部负责应对和处置“自然灾害”和“事故灾难”；国家卫生健康委员会负责应对和处置“公共卫生事件”；国家公安部和国家安全部负责应对和处置“社会安全事件”。同样，由这四类突发公共事件引发的舆情也有很大的差别，这是科学构建突发公共事件舆论的分类引导机制的主要原因和根据。
第二种分类模式，是建立在第一种分类模式基础上的，体现了对突发公共事件的最新认识。譬如，从成因来看，突发公共卫生事件可以分为三种不同的类型：一是自然型突发公共卫生事件，它主要来自自然界，致病原因往往较为明确，现行公共卫生体系具有明确的诊断和治疗指南，如“禽流感”“手足口病”等；二是责任事故型突发公共卫生事件，主要因个人或企业的失职或违规违法造成，如“问题疫苗事件”“毒奶粉事件”等；三是不确定型突发公共卫生事件，这类突发公共卫生事件的起因通常在一定时间内缺乏明确判断，现行公共卫生体系没有明确的诊断标准和治疗方案，因此需要经过多番严格的科学调查和研究，才能探明成因。
这类突发公共卫生事件多为“黑天鹅”事件，爆发突然，来势凶猛且猝不及防，往往引发较大的疫情，给经济发展和社会稳定以及人民的健康和生命安全带来巨大的威胁和危害。由于这类重大突发公共卫生事件引发的舆情异常复杂，且具有重大性、突发性、反转性、对抗性、互动性、全球性、政治化、民粹化等一系列征候，因此针对这类重大突发公共卫生事件引发的舆情的舆论引导可谓困难重重，压力颇大。新冠肺炎疫情就是这类不确定性突发公共卫生事件的典型。这三类突发公共卫生事件的舆情特征差异很大，因此构建这三类突发公共卫生事件的舆论引导的策略与机制也应有所不同。
建立和健全突发公共事件舆论的分工协同引导机制
突发公共事件的舆论引导是一项极为复杂的工作，如同一项系统工程，需要各个子系统的分工合作。上述的分级、分期和分类引导机制，建立在突发公共事件舆论引导主体分工协同基础上，没有科学严格的分工协同，就谈不上进一步构建分级、分期和分类引导的机制。
因此在突发公共事件的舆论引导机制建构中，分工协同机制是基础。而在分工协同机制中，分工是重中之重。因四类突发公共事件涉事主体的复杂性，应对突发公共事件时会涉及多个不同的专业知识领域，如果没有明确、严格的专业分工、协同合作，对突发公共事件的应对和处置则很难完成。
如前所述，目前我国应对四类突发公共事件的主体责任职能部门已有明确分工，另外，为应对某一具体的突发公共事件，我国的相关责任部门还会因事、因时制宜，建立更具针对性的分工协同机制。新冠肺炎疫情期间我国建立的联防联控机制，就是一个典型的分工合作、协同创新、群防群治的机制，在抗击新冠肺炎疫情的过程中作用显著。
日本应对突发灾害事件，其职能分工非常严格、精密和专业。例如，在应对地震、海啸等自然灾害和核泄漏等事故灾难方面，制定颁发了《灾害对策基本法》⑥；该法首先将灾害分为灾害预防、灾害应急对策以及灾害恢复等三个阶段，根据不同阶段的特征和目标，规定各实施责任主体应发挥的作用及权限。而在具体灾害应急机构的完备方面，《灾害对策基本法》规定，在灾害发生或可能发生之时，都道府县和市町村需要设置灾害对策本部；当特别严重的灾害发生时，在国家层面设置非常（紧急）灾害对策本部，以实施综合且有效的灾害应急对策。灾害对策本部的设置，实际上是将日常的行政机制切换至灾害应急机制之下，集中所在行政层级的所有相关行政机构，实现行政运行一体化。从信息发布层面来看，各行政部门负责收集相关信息，统一由灾害对策本部对外发布，减少信息发布的周期，从而更有利于迅速传达相关部门的决定。
从日本灾害史来看，灾害对策本部在重大地震中发挥了重要的作用。这些应对突发灾害事件的机制建设的经验，对于如何科学建构突发公共事件的舆论引导机制，有重要的借鉴作用。建构突发公共事件舆论引导机制，也需要遵循分工、协同合作的原则，建立和健全严格的分工协同机制，以建立起职责鲜明、分工明确、协同合作，高效运行的舆论引导机制。
结 语
从系统论的角度观察，舆论引导是一个高度复杂的社会系统工程，增强舆论引导的有效性，提高舆论引导的能力，需要从以往大而化之的笼统要求和原则性把握，转变为精细化、程序化、实证化和规范化的操作应用与体制机制建设。科学的突发公共事件舆论引导机制是由一系列符合机理的微观机制所构成，这些微观机制如同一个一个的自组织，在各自的位置上发挥着不可替代的作用，它们共同组成协同高效的精密结构。这是从舆论引导的策略和技术层面展开对科学建构突发公共事件舆论引导机制的构想。
但是，科学建构突发公共事件舆论引导机制，更需要创新舆论引导机制建设理念，将以往注重以政府为主导的舆论引导“监管型”机制，向体现治理体系和治理能力现代化的舆论引导“治理型”机制转化。这个转化的关键就是要体现习近平总书记强调的新闻舆论工作要树立以人民为中心的思想，坚持党性与人民性的统一。开展重大舆情和突发事件的舆论引导，必须坚持党的领导，保证人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，充分尊重和发挥人民群众在开展重大舆情和突发事件舆论引导中的主体地位和作用，为打造共建共治共享的理想社会治理格局提供来自舆情治理和风险应对的经验。
本文系研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重点项目“健全重大突发公共卫生事件舆论引导机制研究”（批准号：20AZD061）阶段性成果
（作者雷跃捷系中国传媒大学传播研究院舆论研究所所长、教授，湖南大学新闻与传播学院特聘教授；许静系湖南大学新闻与传播学院副教授）
责任编辑：杨芳秀
注释：
①习近平：《论党的宣传思想工作》，中央文献出版社2020年11月第1版，第185页。
②同①，第340页。
③《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2019年11月第1版，第25～26页。
④同③，第53页。
⑤《北京市突发公共卫生事件应急条例》，北京日报2020年9月29日。
⑥日本消防厅：《灾害对策基本法概要》，http://www.bousai.go.jp/taisaku/kihonhou/pdf/kihonhou_gaiyou.pdf
