数字时代的英国传媒内容规制初探

    媒介政策代表着国家、社会和市场等诸多力量在技术变革中的权力再分配。广播电视媒介因其资源的稀缺性和界定的困难性在各国都受到严格的规制。

    数字技术时代，政府对传媒的规制是更加放松还是逐渐收紧？规制背后体现了怎样的运作逻辑？通过对英国传媒内容规制及关键性政策文本的解读，可以管窥社会各种力量在媒介场域中的博弈与张力，揭示数字化浪潮中媒介政策的制定逻辑和范式转型。

    近年来，伴随着信息传播技术的迅猛发展，媒介正在经历着剧烈的变迁。一方面，各种媒介形态的边界日益模糊，人们在手机、平板等移动终端上阅读报纸新闻、观看电视节目早已司空见惯；另一方面，媒体内容的融合逐渐演变为行业和机构的融合，传媒和电信的行业壁垒被打破，传媒业内部不断进行横向整合，市场竞争日趋白热化。一言以蔽之，数字技术的发展对媒介生态的触动是变革性的。

    技术的发展为媒介融合提供了更多可能性，而媒介融合的态势则为各国的传媒规制带来了新的问题和挑战。媒介政策作为媒介制度的文本表征，是“社会结构建构”过程的重要的斗争场域①， 代表着国家、社会和市场等诸多力量在技术变革中的权力再分配。与相对自由的出版印刷媒介不同，广播电视媒介因其资源（广播频谱）的稀缺性和界定的困难性（横跨传媒和电信两大领域）在各国媒介政策中受到严格的规制。②

    英国实行公共广播电视和商业广播电视并存的二元体制。作为英国公共广播理念的缘起，BBC在世界媒介史上拥有独特的地位。2017年4月3日，英国通信办公室Ofcom成为BBC的独立规制机构，并发布最新版的《Ofcom广播电视规范》（2017年4月版）。这意味着英国政府以新一轮的审核、重新发放BBC的皇家特许状（Royal Charter）和经营许可证为契机，对公共广播电视做出进一步改革。

    数字技术时代，政府对传媒的规制是更加放松还是逐渐收紧？规制背后体现了怎样的运作逻辑？本文旨在对英国传媒内容方面的规制进行分析，试图通过对一些关键性政策文本的解读，管窥社会各种力量在媒介场域中的博弈与张力，揭示数字化浪潮中媒介政策的制定逻辑和范式转型。

    概况：欧盟广播电视内容规制的发展历程

    谈及英国的传媒规制，绕不开的是欧洲的传媒规制历程。随着欧洲共同体的发展和欧洲一体化进程的加快，媒介政策如同许多其他政策一样，在欧盟国家③表现为区域和国家两个层面。

    设计之初，欧洲的广播电视体系普遍采用公共服务系统这一制度安排。20世纪70年代以来，受技术进步和新自由主义浪潮的影响，欧洲各国纷纷放松传媒规制，引入商业广播电视体系，推动公共广播电视的改革。1989年，《电视无国界指令》（Television without Frontiers）出台，这是欧盟在视听行业进行统一管理的第一个法律框架。法规的核心在于废除欧盟成员国对各自广电系统的主权，保证欧盟范围内跨国界广播电视业务的自由活动。这一改革克服了欧洲分裂的电视市场所带来的弊端④，维护了传播服务与内容的多元化。

    为适应电视数字化服务的新需求，2007年12月，欧盟委员会修订《电视无国界指令》并将之更名为《视听媒体服务无国界指令》（Audiovisual Media Service without Frontiers）。该指令区分了线性（传统的电视广播节目）和非线性（新兴的点播节目）两类视听服务，在松绑线性服务的同时，给受众提供了更多的权利和便利。此外，指令还要求点播（on-demand）等非线性服务也要遵守如保护未成年人和少数族裔等原则，鼓励行业自律。

    2010年，欧洲议会和欧盟理事会颁布的《视听媒体服务指令》（Audiovisual Media Services Directive），是目前欧盟视听服务的重要规制依据。该指令在延续《电视无国界指令》和《视听媒体服务无国界指令》大部分规制思路的同时，针对点播服务及互动技术对传统电视服务的影响制定了更为详细的规制框架。

    聚焦：英国广播电视节目的规制机构

    可以说，21世纪以来促使英国电信规制不断改革的动力主要来自欧盟。为了顺应欧盟新的规制框架、电信业技术变革和媒介融合的新趋势，2003年英国颁布《通信法》，这是所有电信发达国家最新的一部通信法规。⑤英国通信办公室（Office of Communications，简称Ofcom）即在这种条件下应运而生。

    Ofcom的前身是电信办公室（OFTEL）、无线电通信局（RCA）、无线广播局（RA）、广播电视标准委员会（BSC）和独立电视委员会（ITC）五个政府机构，对电信、广播电视及频谱进行分类管理。由于机构和职能相互重叠，《通信法》规定成立Ofcom作为独立的规制机构，对电信业和广播电视业实行统一协调监管。Ofcom的成立实现了英国对广播电视监管机构的精简和合并，规制权力也进一步集中起来。

    根据《通信法》的规定，Ofcom于2003年12月16日起正式执行其管理权。Ofcom既不是政府机构，也不是民间组织，它直接对议会专门委员会负责，在组织和运作上具有高度的自主性。Ofcom的主要法定职能是：第一，进一步提升公民在通信业务方面的利益；第二，通过鼓励竞争进一步维护消费者的权益。⑥

    在对BBC的监管上，依照英国政府2006年3月发布的白皮书，英国广播公司托管委员会（BBC Trust）是BBC的主要监管机构，Ofcom只负责对BBC的一小部分内容标准进行规制，支持托管委员会关于公平竞争的决策，并定期发布关于BBC的评估报告。2016年底，在政府重新审核、发放新一轮的皇家特许状之际，英国进一步推进对公共广播电视的改革。2017年4月3日，Ofcom成为BBC的独立规制机构。新的规定包含了Ofcom的三大职能：对BBC的全部内容标准（包括内容的准确性和公众投诉）展开调查；评估BBC在履行公共服务职能上的表现；对BBC参与公平有效竞争等活动进行规制。

    在内容规制方面，Ofcom制定了《Ofcom广播电视规范》（The Ofcom Broadcasting Code，以下简称《规范》），针对广播和电视节目进行管理。《规范》涵盖了节目标准、公平和隐私、电视节目中的植入广告等问题，为节目确立了统一的内容规制框架。

    透视：《Ofcom广播电视规范》文本解读

    最新的《规范》⑦（2017年4月版）主要包括十个章节，分别为“保护未成年人”“伤害和冒犯”“犯罪、失序、仇恨和辱骂”“宗教”“公正性和准确性”“选举和投票”“公平”“隐私”“电视节目中的商业行为”及“广播节目中的商业行为”。每个章节又由指导原则、概念阐释和具体条例三个部分组成。指导原则是为了帮助读者更好地理解标准的设定，从而确保广播电视机构能够遵从规范中的各项条例；概念阐释则是用以解释规范中的特定用语和词句。此外，每个章节的开头都罗列了该部分条例所依据的相关广播电视法律法规，以供读者参考。

    伤害与问责：未成年人的保护

    《规范》明确规定对18岁以下人群进行保护。如条例1.1规定，“可能会严重损害18岁以下人群的身体、心理或道德发展的内容不得予以播出”。为了保护15岁以下的儿童，《规范》进一步限制了某些节目的播出时间。对于电视机构而言，“早上5点半到晚上9点前不得播放不适宜儿童观看的节目”（1.4）；对于广播机构而言，“必须特别注意在儿童可能会收听广播的时间，如早餐和上下学期间，对节目内容进行把关”（1.5）。

    为了使未成年人免受“不雅”内容的侵蚀，《规范》对各种伤害和冒犯性内容做了明确的分类和界定。广播电视节目应该注意在特定时间范围内不得出现：含有药物和酒精滥用、毒品、吸烟等不良信息；易于被儿童模仿的暴力和危险行为等内容；与性、裸体等相关的内容；鼓吹魔法、神秘学和超自然力量的内容；其他带有冒犯性意味的用语。对于内容中涉及18岁以下人群的节目，节目制作方必须充分考虑到他们的身心健康，给予他们应有的尊重，使他们免受因节目造成的不必要的压力和焦虑（1.28，1.29）。尤其是“当有关性骚扰、犯罪、庭审等内容中涉及未成年人时，广播电视机构应该避免泄露未成年人的身份信息及相关的线索材料”（1.8）。

    自由与约束：公共利益的捍卫

    Ofcom对广播电视内容规制的首要目标在于对公共利益的维护，这意味着《规范》既要保证广播电视机构的言论自由，又要保护公众免受各种伤害性内容的侵犯。条例3.1规定，“可能带有煽动犯罪或引发骚乱的内容不得在广播电视服务或点播服务中出现”。这里涉及的内容主要指：直接或间接导致骚乱或犯罪行为的内容；恐怖主义言论；仇恨言论（hate speech）。

    《规范》中将“仇恨言论”界定为“基于残疾、种族、性别、民族、宗教或性取向等传播、煽动的所有形式的歧视言论”。长久以来，仇恨言论对欧美许多国家而言就像一颗“毒瘤”，在社交网络上的传播尤为猖狂，是造成族群对立、社会撕裂的绝对危险因素。因此，规避、惩治仇恨言论一直是传媒内容规制的重要议题。二战以后，欧盟及其成员国逐步完善了仇恨言论治理的相关立法，无论是在欧盟层面还是国家层面，都将仇恨言论界定为犯罪行为。欧盟层面，早在1950年，《欧洲人权公约》就规定了无歧视原则（第14条）⑧。随后，欧盟相继出台《网络犯罪公约》（2001年）、《关于将通过计算机系统从事种族歧视和仇外行为犯罪化的附加议定书》（2003年）及《关于种族主义和仇视外国人的框架决定》（2007年）三部法规，将仇恨言论纳入了刑法治理的范畴。⑨

    在英国，针对仇恨言论的刑事立法工作也逐步完善。自1976年《种族关系法》中首次规定了煽动种族仇恨罪后，1986年《公共秩序法》、2006年《种族与宗教仇恨法》对这一罪名作了更详细的规定。⑩2017年5月，据英国《泰晤士报》和《每日电讯报》的报道，英国议员警告Facebook和Google等社交媒体尽快清除儿童色情、暴力以及仇恨言论等内容，否则将面临巨额罚款。英国政府对仇恨言论的规制力度可见一斑。

    事实与观点：新闻话语的呈现

    在情绪泛滥和事实稀缺的后真相时代，重新发现事实的价值弥足珍贵。Ofcom高举“公共”的大旗，坚守新闻的操守。“任何形式的新闻，都必须保持准确性和不偏不倚的公正性。”（5.1）《规范》十分强调广播电视节目中观点和意见的平衡，“除非有合理的编辑部方针，政客不能在新闻节目中担任播音员、访谈者或主持人。”（5.3）在观点的呈现上，《规范》要求“必须在恰当的时间范围内给予观点合理的比重”（5.7）。考虑到节目主持人可能的观点倾向性，《规范》规定，“非新闻节目、‘观点类’节目和讨论类节目的主持人可以在事关公共政策的争议性政治或经济议题上发表个人观点。但是，其他不同的观点也必须在节目（或系列节目）中得到充分的展现。此外，节目主持人不得利用常规出镜的机会推销他们的观点。在进行电话连线时，主持人必须鼓励（must encourage）且不得排斥（must not exclude）另类观点。”（5.9）“必须鼓励”和“不得排斥” 从正反两方面规范主持人的行为，可见Ofcom对观点的平衡报道的执著追求。

    《规范》还特别针对选举和投票期间的广播电视节目提出了关于公正性的要求。条例6.2规定，“在选举期间，关于政党和独立候选人的报道比重应该合理。广播电视机构必须依据过去或当前的选举支持情况决定报道比重，并给持有重要观点和立场的政党和独立候选人合理的报道空间”。

    公平与隐私：个人和组织的权利

    为了对个人权利进行保护，《规范》特别设立“公平”和“隐私”两个章节，以保护参与节目内容或直接受到节目影响的个人或组织的权利。这两个章节还增加了“可遵循的实践”部分供广播电视机构参考。《规范》规定，“广播电视机构必须避免个人或组织在节目中受到不公的待遇。”（7.1）“节目中任何涉及对隐私的侵犯或相关材料的获取都必须有章可循。”（8.1）在这里，“有章可循”意味着当广播电视机构为了公共利益（如揭露犯罪行径、保护公共健康和安全等）而侵犯隐私权时，必须作出正当的陈述。如此一来，《规范》既保证了公众的个人隐私权，又维护了广播电视节目的公共利益诉求。

    广告与赞助：市场竞争中的独立性

    Ofcom对广播电视广告的基本原则是：保证编辑的独立性；广告内容和节目内容要有明显的区分；商业活动必须是公开透明的；保护消费者的合法权益。《规范》明确规定，“植入式广告只能在电影、电视剧、体育节目和轻娱乐节目中出现”（9.6），且“不得通过影响编辑的独立性进而影响节目的内容和编排”（9.8）。《规范》对植入式广告的内容也作了限制，“酒精饮品；高脂肪、高盐或高糖类食品及饮品；赌博；婴儿奶粉；所有医药类产品；与烟草有关的产品等均不能出现在电视节目中”（9.13）。在节目赞助商方面，新闻和时事类节目不得有赞助商；此外，赞助商也必须与节目内容和广告区别开来。

    值得注意的是，Ofcom在其网站上开设了专门供公众投诉的页面，公众可以针对广播电视和点播节目的内容标准、公平和隐私的侵犯、营业执照等问题进行投诉。如若发现相关内容确实违反了《规范》中的规定，Ofcom会对广播电视机构进行包括叫停节目、罚款、暂停许可证等多种方式的处罚。

    小 结

    这是最好的时代，也是最坏的时代。数字时代的到来加速了技术变革和业务融合，造就了媒体的“欢腾”，却因边界的模糊和利益的分殊给各国的媒介规制带来严峻的挑战。特别是随着互联网技术的普及，媒介内容早已跨过国家和地区的界限在全球流动起来，未来对新媒体内容的规制将会愈加困难。

    总体来看，在传媒内容规制方面，《Ofcom广播电视规范》的基本框架和指导原则透露出，“公共利益”和“独立性”仍然被英国的媒介规制机构奉为圭臬。然而，随着脱欧程序启动，英国与欧盟之间的利益冲突势必会对国家层面的媒介政策有所影响。市场化和商业化的浪潮也意味着英国公营私营并存的广播电视二元体系将持续斗争和撕裂下去。正如Ofcom主席Patricia Hodgson女士在年度报告中所说，“过去的几年，手机、宽带和广播电视服务的变化是革命性的。未来新的数字化战略十年规划中，Ofcom将会继续着眼于为公众提供高标准的公共服务。毋庸置疑，竞争是市场蓬勃发展的关键因素，但当事情出错时，消费者仍然需要得到保护。”提及Ofcom今年4月与BBC进一步的“联姻”关系，她表示Ofcom会在BBC履行公共服务职能和提高市场竞争力之间寻求平衡。“我们希望看到一个更强大的BBC，秉持独立自主的编辑理念，严于律己，继续在信息传达、教育、娱乐和创新中砥砺前行”。 

    （作者系清华大学新闻与传播学院博士生、美国宾夕法尼亚大学访问学者）

    责任编辑：章炳言

    注释：

    ①文森特?莫斯科著，胡正荣等译：《传播政治经济学》，华夏出版社2000年版，第28页。

    ②赵瑜：《从数字电视到互联网电视:媒介政策范式及其转型》，复旦大学出版社2015年版，第53页，第61页。

    ③虽然英国已在近期启动脱欧程序，本文的论述中，仍将英国包含在欧盟成员国范围。

    ④赫南?加尔伯瑞著，罗晓军等译：《数字电视与制度变迁——美国与英国的数字电视转换之路》，人民邮电出版社2006年版，第120页。

    ⑤王丽雅、王冲：《传媒数字化变革与传媒规制的新趋势》，International Conference of China Communication & Technology，2010。

    ⑥更多详细信息请参见Ofcom官方网站：https://www.ofcom.org.uk/about-ofcom/what-is-ofcom

    ⑦最新版的The Ofcom Broadcasting Code全文请参见：https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0005/100103/broadcast-code-april-2017.pdf

    ⑧转引自：克莱尔?奥维等著，何志鹏等译：《欧洲人权法原则与判例》（第三版），北京大学出版社2006年版，第347页。

    ⑨白贵、邸敬存：《欧盟治理种族歧视或仇恨言论立法之现状、动因及不足探析》，《新闻大学》2017年第2期。

    ⑩班克庆：《煽动型犯罪研究》，《苏州大学博士论文》，2012年第115～117页。

    引自消息《英媒头条：社交媒体巨头必须清除仇恨言论》，http://www.bbc.com/zhongwen/simp/press-review-39769914。

    韩雪莹：《英国广播电视内容规制的模式》，《 青年记者》2016年第3期。

    引自Ofcom 2016～2017年度报告，https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0021/104358/annual-report-2016-accessible.pdf。