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中国全功能接入国际互联网已整整20年。20年间，互联网繁荣发展，极大改变了社会面貌，国家对互联网的管理也经历了一个政策学习过程。①中国目前的互联网管理可以分为两种方式：常规管理与非常规管理。常规管理是指各级国家机关及其所属的部门依据政策法律管理互联网。针对常规管理不能有效解决的问题，如因互联网溢出现有传媒管理体制导致监管空白或各部门职权交叠而无法有效管理的部分，则采取专项治理的非常规管理手段。在此过程中，部分地解决了各管理部门间职权不清的问题，探索出一些适用于互联网的管理制度，并转化为常规管理方式。
一、专项治理：中国互联网语境下的治理运动
专项治理称谓颇多：专项行动、专项整治、运动式治理、突击整治、集中整顿、拉网式排查……其中运动式治理是学术界运用较多的一种。周雪光认为，运动式治理的突出特点是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。②此外，还有不少论文从某一具体领域的专项治理研究运动式治理。③本文将互联网专项治理界定为：党政部门出于整治互联网领域内某些突出的问题，一个主管部门牵头，多个部门联合，集中执法资源，在较短时间内从重、从快地进行声势浩大的行政检查、执法处罚行动。专项治理过程中主要动用互联网各主管部门的行政资源，当然也动员群众进行辅助，通过运动式治理使整治对象的言行符合国家预期。因此，结合冯仕政根据基本取向、变革目标和动员范围等三个维度对建国后国家运动的分类，④互联网专项治理以官僚性社会驯服运动为主，群众性社会驯服运动为辅。
许多学者在现实层面承认运动式治理的历史合理性。如周雪光就认为，当代中国宏观上央地集权与放权轮番交替、微观上反复治理，而运动型整治是调节矛盾的一项重要机制。唐皇凤等人通过对“严打”、食品、环境等专项治理的研究，大多也认为运动型治理是在治理资源贫弱条件下的理性抉择。还有研究者认为：只有在国家治理资源充裕、权力的市场网络与制度网络完善、国家权力的后勤基础设施发达的前提条件下，国家治理能力实现了质的飞跃后，常规化的治理才能彻底替代运动式治理，“专项整治”才可能真正退出历史舞台。尽管如此，学者们在价值层面认为治理运动具有不言自明的缺陷与弊端。历次互联网专项治理运动也因依据不尽合理、成本过高、打击扩大化、治标不治本等弊端引起质疑。在目前条件下，互联网专项治理运动为何发生，有没有合理性？下文将深入分析。
二、进程节点：四个各有侧重的互联网专项治理
我国1994年接入国际互联网后直到2001年，并未开展大规模的专项治理。国家对互联网基本持旁观的立场，相关法律规章到2000年才开始大量颁布，也数次调整主管部门以求更好地管理互联网。主管部门的确立以及管理依据的制订本应使互联网管理在现有体系结构中进行，但2001年以来，非常规的专项治理层出不穷。本文搜集整理了中央政府层面主导的历次主要互联网专项治理行动，详见下表：
历年开展的互联网治理行动数量众多，加之地方政府主导的，就更难以计数。本文仅集中对几次重要的专项治理予以分析深入：“2001年进一步加强互联网上网服务营业场所管理”是能够查到的首次关于互联网的治理行动，后续几次目的相同的治理行动体现出治理成果难巩固的困局。“2004-2005互联网站清理整顿”，这次专项行动期间设立的“全国集中开展互联网站清理整顿工作协调小组”较为明确地划分了各主管部门的权限，并且这一协调机构经完善后于2006固定下来。此外，还对2009年的“整治互联网低俗之风专项行动”和2013“打击网络谣言”专项行动进行研究。
（一）治网吧：2001年进一步加强互联网上网服务营业场所管理专项治理
根据我国关于网吧最早的规范1998年12月25日的《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》，公安部为牵头部门，信息产业部、文化部和国家工商行政管理局在各自职权范围内予以配合。多头管理加之《通知》条文大多为原则性规定，为部门执法预留了巨大空间，埋下了常规治理失效的种子，也留下专项治理扩大化的隐患。
2001年4月3日颁布的《互联网上网服务营业场所管理办法》表明网吧的主管部门由公安部变更为信息产业部。为贯彻这一规章，同天，国务院发布《进一步加强互联网上网服务营业场所管理的通知》【国办发[2001]21号】，专项治理随之展开。《通知》下发到国务院各部委、各直属机构和各省、自治区、直辖市人民政府后，这些主体制定各自专项行动的实施方案并下发，下级单位同样如此，直至基层。与此同时在媒体上发布，并完成宣传动员准备工作，继而进入全面治理整顿阶段。根据《通知》这一阶段各部门联动配合对无证黑网吧立即关闭；对证件不全者责令停业整顿，限期整改；对提供不健康的电脑游戏，在非规定时间内向18岁以下未成年人开放的网吧给予行政处罚……最后往往还有总结验收与完善管理阶段——信息产业部于当年12月宣布：清理整顿中依法取缔各类网吧近17488家。历次专项治理行动基本都是如此展开。
这次专项行动是在变更网吧主管部门、出台新的法规规章后展开的。相关部门在行动之初便明确提出要建立长效机制，但后续数次类似治理行动的展开表明这些机制效果不佳。下级部门在行动过程中根据各自实际情况制定实施方案，但往往存在以下问题：或因走形式起不到预期作用，或因存在部门借机牟利，侵犯了行动对象合法权益。邱林川在其著作中更进一步指出：网吧治理要兼顾中下层民众的信息权问题。⑤网吧的确应该治理，但治理的方式有待改善，同时要通盘考虑民众的信息需求，否则政府只能是充当被动的消防员的角色，忙于灭火而无力预防。
（二）清网站：2004-2005年互联网站清理整顿专项治理
根据《计算机信息系统安全保护条例》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》和《关于对与国际联网的计算机信息系统进行备案工作的通知》，公安机关是网站备案的主管单位。在互联网发展早期，联网计算机和网站数量很少，要完成这项工作并不困难。但到了2004年底，我国互联网站数已达668900，大陆 IPv4 地址总数更高达59945728个，⑥备案不实或不全等情况严重。因此国家开展了这次清理整顿工作，并将信息产业部作为网站登记管理部门。
这次专项行动效果显著，通过集中清理和备案，国家基本上掌握了全国大部分已有网站的信息。更为重要的是，这次网站清理整顿工作中成立的“全国集中开展互联网站清理整顿工作协调小组”，在2006年《互联网站管理协调工作方案》中予以确认，转变为“全国互联网站管理工作协调小组”，负责协调16个部门分工合作管理互联网，从而形成了一套比较完善的互联网管理和协调制度，明确了各主管单位的职责。
这次专项行动也存在问题：作为具体执行清理备案工作的接入服务提供商出于自身利益的考虑，可能会为非法网站提供保护；几十万的网站数量也使之也缺乏动力去主动清查，只是在政府部门发现后执行断开接入的命令。这种代理人问题的困境无法一下子得到消除，所以国家一方面继续要求对网站进行常规备案和补充更新，另一方面不断采取打击措施，整顿接入市场和虚拟主机市场。⑦
（三）肃网风：2009年整治互联网低俗之风专项行动
2009年1月5日，国务院新闻办等七部委召开电视电话会议，部署在全国开展为期一个月的整治互联网低俗之风专项行动。此次专项行动以《全国人大常委会关于维护互联网安全决定》等法律规章为法律依据，范围很广，包括了所有的低俗内容，但主要以刊载淫秽、色情的网站为打击对象。新闻媒体全程进行了广泛的宣传和造势：如《新闻联播》称此次行动“净化网络 深得民心”。行动取得了立竿见影的效果：仅十天后的15日，全国已关闭淫秽色情等违法网站500余家，16日就增加到800多个，删除的网上淫秽色情等违法有害信息达4万6千多条。行动中曝光了百度等十批违规网站，但也引起了社会的负面反响。针对豆瓣网把一用户相簿里文艺复兴时期的名画以“色情”的名义删除，有用户发起“反低俗——给名画穿衣服”的活动以示抗议，并得到许多网友响应。这说明了专项整治容易引发执法扩大化，也反映了主流媒体舆论和网络媒体舆论的反差。
（四）控网言：2013年打击网络谣言等违法犯罪专项行动
2013年8月20日，全国公安机关集中打击网络有组织制造传播谣言等违法犯罪专项行动拉开序幕。配合行动，媒体陆续报道了秦火火、立二拆四等利用网络实施诽谤、寻衅滋事、敲诈勒索、非法经营等典型案件。上海、浙江等地也破获了多起案件。随后治理行动逐渐呈现出扩大化趋势，如甘肃省张家川警方将认定诽谤情节严重的“转发次数达到500次以上”错用为寻刑滋事罪的入罪标准，将质疑该县一名男子非正常死亡案件有内情的初三学生杨某刑拘。在此情形下，人民日报发表《把握好互联网这个“最大变量”》称：不能因噎废食……遏制网络活力，同样有违中央精神和时代潮流。⑧新华社也发表《打大谣，更应打“官谣”》。
三、三边互动：由点到面透视中国互联网专项治理
通过以上分析，可以总结概括出互联网非常规管理发生的一般过程：常规管理的治理效果有限，互联网领域内某个问题持续积累；预期有重大事件发生或者经影响较大的事件诱发时，引起国家重视和民意关注；接着政府部门和民意合流，初步形成公共共识，公共政策的“机会窗口”应声开放，最后政府成立专项小组、制定实施方案，出台重大行动。⑨
（一）点的透视：中国互联网专项治理的显著特点
从上文几个个案可以概括出互联网专项治理的若干特点：第一，专项治理展开时，暂时叫停科层制的常规管理。常规状态下，各部门在各自权责范围内对互联网的基础设施、产业，以及新闻、意识形态等某方面进行管理。开展专项行动时，多部门联动，对某一问题进行集中治理。
第二，打击力度大、短期成果显效快，但容易产生偏差、执法扩大化。为了尽可能地达到治理目标，治理主体会调用社会上一切具有执法职能的政治权力资源对治理客体进行强力治理，但整治过程中对个别案例常常严厉处罚。由于执法依据的模糊，互联网和网民也会在整治期间加强自我审查，平时一些未必有危害的内容也可能会被清理。
第三，治标不治本，易复发。如针对低俗淫秽的治理行动并非只有2009年一次，而且2009年年初专项行动完成后，12月８日，中央外宣办等九部门决定从2009年12月到2010年5月底，在全国范围内联合开展深入整治互联网和手机媒体淫秽色情及低俗信息专项行动。在这次整治行动中还发现，关闭的违法违规网站中有66.8%未依法履行登记备案手续。这也证明了公安部、信息产业部等早先关于网站清理、备案的几次专项行动实际效果有限。
第四，采取大张旗鼓、急风暴雨的形式。配合各部门的整治行动，传统媒体设置议题、引导舆论，对治理行动进行报道。这有助于突破按部就班的科层制体制，在短期内将中央主管部门的意图和信号向下传递。传统媒体统一口径的集中报道，不但营造了声势，也通过新闻修辞将国家态度传递给民众。
（二）面的审视：现代化进程、互联网（专项）治理和互联网的三边互动
中国走向现代化的过程是与中国走向衰败、沦为殖民地以及各种革命运动连绵不断的过程中重叠在一起的。⑩我国对传统媒体实行条块分割的管理模式，媒体被镶嵌在科层制体系中，其人事权、财政权、媒体从业者和传播渠道等都非常容易受到国家的控制。到了互联网时代，“路径依赖”地将这套模式移植于互联网。相关条文禁载事项多达十余条且裁量空间大，将本应属于道德调整的事项纳入其中，但执法资源稀缺，违法违规行为得不到有效处理，损害了法律的权威。
条块分割的媒体管理模式在互联网领域受到了挑战，互联网溢出了传统媒体归口管理的框架，导致多头共管而又难于协调；互联网信息的跨省甚至跨国流动，也突破了传统媒体的属地限制。为了避免多头管理引起的混乱，国家一直在探索建立有效的协调机制，但都没有彻底解决。互联网治理资源稀缺、利用率低，法律条文虽不能被有效适用，但并未被废止，常规管理累积的治理焦虑只有通过专项治理的方式得到释放。
受这种方式影响的互联网难以发挥其在现代化进程中的应有作用。塞缪尔?P·亨廷顿认为：区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响。互联网的出现为我国现代化进程中的这一难题提供了便利的条件。但目前的互联网治理模式下，凸显的是现代国家建构中的国家权力的主线，另一条公民权利的线索则若隐若现。当然如果只“认为更广泛的政治参与是好的，等于无视在一定情况下参与膨胀对政治系统的危害；同样，强调参政活动的增加会降低政治生活的质量，又等于否认公民的社会权利”。
极端复杂性决定了中国的现代化不可能照搬别国模式，必须创造性地探索具有中国特色的自主型发展模式。这种情形下，“威权政治非但不应该受到消弱，反而应当得到加强”，但权威起作用的方式还要不断完善。新中国成立以来，主流意识形态的变迁呈现出包容性调适的趋势，在互联网治理的完善过程中，既要看到目前距离“多边、民主、透明”的互联网善治还有较大距离，又要避免被西方逻辑绑架。国家须将能交于道德解决的交于道德，能交于社会和个人的交于社会和个人；完善以科层结构为主的互联网管理机构，提高治理资源的利用率；订立符合现代价值观的底线标准，理顺相关法律条文，避免相互冲突造成的治理困境，逐步在常规管理中实现互联网善治，激发互联网在现代化进程中的正面作用。
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“互联网使用时间、使用方式对现实政治参与的影响”(项目批准号:12YJC860052)
（作者系昌吉学院讲师、中国人民大学博士研究生）
责任编辑：祝晓虎
注释：
①李永刚：《我们的防火墙：网络时代的表达与监管》，广西师范大学出版社2009年版，第114～139页。
②周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。
③如：唐皇凤的《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究》，荀丽丽、包智明的《政府动员型环境政策及其地方实践，程景民等的《中国“食品安全专项整治行动”的现实思考》等。
④这三个维度中的每一个都可以看作一个连续统。基本取向可以概括为一个从生产性到规训性的连续统。变革目标可以概括为一个从政权到社会的连续统。动员范围可以概括为一个从官僚到群众的连续统。详见冯仕政《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》。
⑤邱林川：《信息时代的世界工厂》，广西师范大学出版社2013年版，第75～77页。
⑥中国互联网信息中心：《第十五次互联网络发展状况统计报告》。
⑦胡凌：《网站治理：制度与模式》，《北大法律评论》2009年第2辑。
⑧《把握好互联网这个“最大变量”》，人民日报2013年9月4日。
⑨曹龙虎：《中国网络的运动式治理──“专项整治”研究》，《二十一世纪》2013年第6期。
⑩罗荣渠：《现代化新论——世界和中国的现代化进程》， 商务印书馆2004年版，第256页。
夏倩芳：《“国家”的分化、控制网络与冲突性议题传播的机会结构》，《开放时代》2014年第1期。
塞缪尔?P.亨廷顿著，王冠华、刘为等译，《变化社会中的政治秩序》，上海世纪出版集团2008年版，第28页。
杨光斌：《政治学导论》，人民大学出版社2011年版，第310～311页。
