“小巷总理”何以推动基层治理创新

    基层的编组与管理，一直受到国家的重视。2014年2月25日，习近平总书记走进北京交道口街道福祥社区雨儿胡同看望居民时说：“社区管理涉及方方面面，都要照顾到。你们最辛苦，请给社区全体工作人员问好。”2020年3月10日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时，称呼社区工作者、志愿者、下沉干部等为“临时的‘小巷总理’”，给予基层社区防疫工作者巨大鼓舞。5月24日，习近平总书记在全国两会期间参加湖北代表团审议时，再次充分肯定“小巷总理”和基层组织的作用。

    “小巷总理”代表了一种基层治理模式

    在中国，社区治理一直被包含在“基层治理的话语”中建构。基础不牢，地动山摇，社区被视为国家治理的基石。“小巷总理”既是一支基层治理队伍，也代表了一种基层治理模式。

    在新冠肺炎疫情防控期间，“小巷总理”发挥了巨大优势。正如习近平总书记指出的“社区在这次保卫战、阻击战中立下了大功”。很多地区的城乡社区工作者在大年初一、初二就开始工作，他们放弃与家人团聚的机会，冒着寒风守路口、查体温、到公共区域消毒、入户排查、联系医院、服务困难群体、宣传疫情防治信息，甚至为居民提供生活服务，长时间超负荷工作，为抗击疫情作出了巨大贡献，增强了全国人民抗击疫情的信心。

    在常态化治理时期，“小巷总理”的角色同样不可或缺。中国的社区，既联系着“家”这个基本细胞，又关联着“国家”这个权力体系，呈现出独特的“家国政治”景象。人们可能并不十分了解国家的运行过程，却可以在日常生活的社区里触摸国家的脉搏。在具体工作中，社区党组织和居委会承担着政治建设、公共服务和居民自治等职能。社区党组织、居委会承担的职能五花八门，据统计，有的地方的社区居委会（党组织）要承担200多项具体工作，这些工作几乎涵盖了行政工作与居民生活的方方面面。

    在今年的《政府工作报告》中，基层工作被纳入“六保”范畴，成为必须坚守的“底线”。《政府工作报告》中有四处具体提到社区，“新开工改造城镇老旧小区3.9万个”“发展居家养老、用餐、保洁等多样社区服务”“提高城乡社区医疗服务能力”“健全社区管理和服务机制”，体现出党中央、国务院对基层工作和民生工作的高度重视。这些工作大都需要“小巷总理”的参与。

    党的十八大以来，城乡社区治理在党和国家战略中的重要地位更加突出，一些地方推出了基层管理和社区治理的改革，丰富了国家治理体系和治理能力现代化的实践。例如，成都市以社区为单元探索超大城市治理之路，成立党委序列的“城乡社区发展治理委员会”，总体统筹城乡社区治理，为社区工作人员减负，采取“居财居管，自下而上”的社区治理方式，由社区党组织和居委会带动居民参与、成立小区自治组织，基层治理取得了实实在在的效果。在疫情防控期间，成都市第一时间动员接近50万干部群众从事社区防控工作，这得益于平常扎实的群众工作基础；北京市和上海市推动街道办改革，剥离街道办招商引资的职能，聚焦于基层管理与服务，将街道办原来30个左右的科室，改为10个左右内设机构，由街道处、科级干部担任“街长”或“巷长”，把干部推到第一线；宁波市海曙区推出“社区准入制度”，着力为“小巷总理”减负，使其聚焦于社区管理与服务。

    在实际工作中，“小巷总理”的积极性是推动基层治理创新的重要因素。各地涌现出一批基层治理创新的典型，大多是由基层干部探索出来的。例如，岳阳市奇家岭街道的“小巷总理”创造出“群英断是非”模式，由支部挂帅、党员牵头，把群众中有威望、信得过的居民纳为“群英”的一分子，一同调解居民矛盾、协商共议治理问题，赢得了居民的赞誉；成都市火车南站街道长寿苑社区党委书记卢洪鉴，多年来一直在探索“小区分类治理”的路径，发动居民选举组成“小区议事会”，在老旧小区实现了居民自我管理，在物管小区保证了业主科学决策，有效解决了居民的问题；青岛市市南区八大湖街道，由退休老党员牵头成立“和谐社区促进会”，相关专业服务人员、社区志愿者人数达到近3000人，承担了街道、社区的计划生育、医疗保健、社区养老、社区再就业等20多项社会事务服务。在更多的地方，社区党组织、居委会和党员示范带头，遇到困难冲锋在前，想民所想、急民所困，成了居民的贴心人。还有大量的社区工作者是“网格化管理”队伍中的一员，承担着入户调查、街巷巡查、社区巡逻的责任，努力实现“小事不出小区、大事不出社区”。为了发挥“小巷总理”的积极性，不同地方推出了常规性的社区工作者培训、参访学习计划，有的地方还推出了“社区规划师”的培养计划。

    让“小巷总理”成为更积极的治理实践力量

    在我国，“小巷总理”的任务多、事情杂，关乎基层治理乃至国家治理的成效。我国社区的体量普遍偏大，平均每个社区覆盖人口超过8000人，有的社区管辖人口超过数万人，社区之内还分布着商品房小区、安置房小区、老旧小区、保障房小区、单位小区等不同的居住单位，有的社区辖区内还有接近20个不同种类的小区，这些小区的居民有着不同的利益诉求，给“小巷总理”的工作带来了很大的压力。为此，要理清新时代的基层治理要求，创造条件让“小巷总理”成为更积极的治理实践与创新力量，推动基层治理更加富有成效。

    第一，确定有法律效用的“权责清单”，推动基层治理减负。2017年，李克强总理在《政府工作报告》中提出“全面实行清单管理制度”。此后，各地陆续出台街道、居委会“权责清单制”。但是，现有的基层“权责清单制”往往面临着各类突发任务的冲击，随意性相对较大；而且，有些地区并没有实行“权责清单制”。这造成“小巷总理”在日常工作中事无巨细、责无边界。因此，要依法推动基层“属地责任”转向“有限责任”，强化基层管理的法律保障，将基层管理的有限责任引入法治轨道。明确“小巷总理”的权限和责任，保证其履行职责的时间、精力和物质条件，使其真正将主业聚焦到居民服务和秩序维护上来。

    第二，夯实基层治理的“资源条件”，推动基层治理增能。我国基层多年来的稳定与发展，得益于一批“小巷总理”的辛苦付出，基层治理创新有赖于“小巷总理”的积极性。为此，可对标中央“治理重心下移”的要求，激活基层干部队伍，确保基层治理权责一致、人财物充足，把更多资源下沉到基层，更多借助现代科技力量和智慧治理的技术，提升基层治理能力。

    第三，充分重视基层治理“社会建设”，推动基层治理转型。治理转型并非遵循“线性逻辑”，不能一蹴而就，必须重视治理“结构与行动”的连接互动。党中央近年来高度重视“共建共治共享”，要求推进城乡社区治理体系建设，形成党建引领的合作治理结构。要想构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，单靠“小巷总理”的辛勤付出肯定不够，应当充分重视社会建设，为治理转型创造必要条件。在社会力量较为薄弱的背景下，党委政府要根据基层治理的特点和需要，下大力气培育社会组织和小区范围内的居民自治组织，使其成为“小巷总理”的帮手和伙伴，从而推动基层治理转型，更加灵活地满足居民需求，提供精准服务。

    （《人民论坛》2020年7月中期）