调整优化新型城镇化空间布局

    中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长  高国力

    国家发展改革委区域发展战略研究中心研究二室副主任  刘保奎

    新型城镇化是我国扩大内需、建设强大国内市场的重要支撑，在促进我国高质量发展、推动社会主义现代化建设中具有不可替代的作用，也是满足人民群众对美好生活向往的重要途径。“十三五”以来，我国城镇化进程发生了诸多阶段性新变化，需要在研判制定“十四五”时期城镇化思路和政策时予以重视。即将到来的“十四五”时期，面对错综复杂的国内外形势，我国新型城镇化呈现出新的特征和趋势，进一步调整优化空间布局意义重大。

    我国新型城镇化进程将处于“五期”叠加阶段

    从城镇化有关理论看，“十四五”时期我国总体上处于城镇化快速发展中后期，将呈现“五期”叠加特征，给城镇化重点选择、政策研判和空间供给带来前所未有的挑战。

    一是城镇化速度的持续放缓期。从全球城镇化经验来看，大多数先发国家城镇化率在60%至65%区间开始明显持续放缓，也有少数在55%开始放缓。当前我国城镇化速度放缓迹象明显，“十四五”时期仍将继续保持放缓的趋势，放缓幅度处于合理区间。

    二是城镇化问题的集中爆发期。城镇化快速发展时期，受限于设施短缺、风貌单一、交通拥堵、环境恶化、活力不足、管理滞后等因素，城市发展质量问题很难得到有效解决。进入城镇化快速发展中后期，这些问题将彼此影响、互相蔓延，突发事件容易集中爆发。同时，城镇化的人口结构出现变化，如老年人增多等，从而引发需求偏好的变化，城镇高品质居住、游憩、康养等空间资源严重短缺，这些都对塑造安全均衡高效的城镇化格局和城市环境提出迫切要求。

    三是人口流动的多向叠加期。传统的单向乡城流动正在发生改变，不仅人口从乡向城流动的规模下降，还出现了从城向乡流动的潜在趋势。城市间人口流动总体上流向高等级城市，但在都市圈内部，中心城市的郊区化态势也比较明显，新市民向新城、新市镇聚集，中心城市周边的中小城市吸纳人口的规模扩大。面对人口流动的多向叠加，不仅需要辨明流向、规模，还要区分短期现象还是中长期规律。

    四是城镇格局的加速分化期。随着人口流动特征和城镇化推动力的转变，城镇体系格局将长期分化。一方面，城市间人口流动的增加，意味着一些城市快速扩张和另一些城市收缩将长期共存；另一方面，现代服务业逐渐取代制造业成为推动城镇化的主动力，由于服务业更加依赖于集聚效应，人口和其他生产要素将加速向中心城市及都市圈集聚，部分三四线城市人口增长缓慢或持续流出将成为常态。

    五是城镇化发展的机制转换期。城镇化快速发展时期，通过改善基础设施、发展住房消费等，实现城镇化与经济增长互相促进。城镇化进入快速发展中后期，人们的进城意愿下降、土地资源短缺、房地产库存上升等问题加重，部分中小城市人口收缩，依赖空间扩张型传统城镇化模式难以为继，迫切需要构建可持续的新型城镇化健康发展机制，为经济增长注入新动能。

    我国新型城镇化空间布局将呈现“四化”互动趋势

    综合分析，即将到来的“十四五”时期，我国新型城镇化空间布局将呈现“四化”互动趋势。

    一是空间布局形态多元化。不同城市和区域自然禀赋、发展阶段、产业结构的不同，决定了空间需求的差异性，也决定了当前和未来空间供给的多元化趋势。不仅有宏观尺度上的“城市群—都市圈—中心城市—县城和小城镇”层次性，也有微观地域或业态上的创新走廊、科学城、特色小镇、未来社区、共享空间等新载体。“十四五”时期，随着产业、科技、人口等要素组合的新变化，空间布局形态更加多元。

    二是空间布局结构协同化。随着交通运输、产业转移、要素流动不断增强，“两横三纵”新型城镇化重点轴带相互间的经济联系明显加强，相互支撑、相互促进的效应不断显现。“两横三纵”城镇化轴带内的重点城市群、都市圈、大中小城市等不同层次和形态之间的相互影响日益扩大，多方向、多领域、多层次的耦合互动效应明显加强。“两横三纵”城镇化轴带之外的其他大中小城市、县城、各类城镇等不同形态间的互促互动功能不断释放，同样呈现互相影响、互相支撑的空间互动效应。“十四五”时期，空间布局结构协同化的范围、水平、深度将进一步拓展和提升。

    三是空间布局动力升级化。随着传统依靠要素投入和规模效应作用的线性、准线性城市增长动力模式向要素组织的化学效应、几何效应引起的增长动力模式升级，5G、高铁等更快速的通信、交通设施提高生产服务业的效率，将释放设施升级效应；新技术变革、产业的跳跃性转移、对外开放的扩大和深化，将释放产业升级效应；新增进城主体、劳动力结构转化升级，将释放人力资本升级效应。“十四五”时期，牵引空间布局的动力逐步从传统动力向新兴动力升级转化。

    四是空间布局约束刚性化。我国新型城镇化面临资源约束趋紧、环境污染加重、生态系统退化的严峻形势，各类生态环境风险不容忽视，空间发展的约束更趋刚性化。生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”的国土开发管控日益强化，对于不同形态的新型城镇化空间布局划定了严格的空间类型边界。“十四五”时期，随着“三区三线”“三线一单”等落地实施，新型城镇化空间布局的刚性约束作用日益增强。

    加快构建多元、开放、高效、优质的新型城镇化空间布局

    “十四五”时期，要以人的城镇化为核心、以提高城镇化质量为导向，优化空间布局结构，提高空间配置效率，改善空间功能品质，增强空间治理能力，支撑重大区域战略实施，适应经济高质量发展的空间需求，不断解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，塑造多元、开放、高效、优质的新型城镇化空间布局。为此，要把握好几个原则：

    有序集聚、有机疏解。科学认识当前人口流动模式复杂多元的特征，把握人口向都市圈地区集聚、都市圈功能向中心城市郊区及外围疏解的内在规律，准确判断农村地区人口减少、部分城市收缩的趋势，顺势而为、合理施策，促进城市人口和功能有效集聚、有序收缩、有机疏解。

    形态多样、尺度多元。不同地区城镇化基础条件和阶段差异明显，城镇化空间发展需求和重点不同，要树立“全尺度”思维，政策重点既要指向城市群、都市圈等宏观尺度，也要覆盖科创走廊、发展轴带等中观尺度，以及新城新区、园区社区、特色小镇等微观尺度，加快完善适应多类型城镇化空间形态的治理体系。

    增量管控、存量更新。适应城镇化发展从规模扩张向存量更新转变的趋势，坚持完善增量管控政策与构建存量更新政策并重，既要严格执行面向增量的管控举措，强化“三区三线”空间管控监督评估，又要加强面向存量的土地制度创新，形成支持城市更新、提质增效的制度性通道。

    科技引领、智慧包容。伴随无人驾驶、远程医疗、量子通信、虚拟现实、增强现实、人工智能、物联网等新技术加速应用和快速迭代，将深刻改变城镇运行方式和居民生活方式，数字城市、未来社区、智能建筑不断涌现，人们的职住形态复杂多样，由于技术创新导致城镇空间发生实质性变革的可能性显著提高，急需建立以科技为引领，多元开放、韧性包容的城镇化建设和治理体系。

    明确我国新型城镇化空间布局调整优化的总体思路

    总体来看，“十四五”时期我国新型城镇化空间布局调整优化可从以下几方面确定思路：

    稳规模：保持城镇化平稳放缓。因城施策，进一步推进非户籍人口落户工作，并在关键改革上取得突破。重点城市群和都市圈要加强人口就业和返乡监测，对大学毕业生、新生代农民工等重点群体，要提供专属“菜单”，让其在城市干得开心、过得舒心。

    调结构：引导城镇格局与资源禀赋、开发强度、发展潜力相适应。进一步增强西部陆海新通道的支撑作用，使之成为支撑我国西部地区的开发轴线和综合廊道，强化节点城市和门户城市作用。推动城市群政策结构性调整，调整优化城镇体系结构，逐步实现因城分类施策。顺应人口向大都市集聚态势，整合重大资源、平台投放，优化国家中心城市战略布局，强化都市圈中心城市引领作用，提升我国城市经济综合竞争力。探索以都市圈为单元进行生产分工、政策配置，实现大中小城市和小城镇协调发展。

    强功能：完善各类城镇综合配套功能、精准配置政策工具。明确各类城镇功能定位，通过横向统筹、上下联动，在全国层面梳理明确各城市功能，把国家战略意图落实到城市发展定位中。统筹生产生活生态空间，着力提升城市生态功能，扩大公共开敞空间。以提升创新功能重塑城镇空间格局，坚持城市创新、产业升级与吸纳就业联动推进，推动综合性国家科学中心、创新中心、“双一流”大学、科研院所合理布局，构建与城市发展协同的开放型区域创新网络。推动各类城市尊重自然形态格局，注重历史文脉传承，发展现代文化、健康养生，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

    多形态：坚持因地因时制宜、多种形态并举。打造以中心城市为引领的都市圈。严格规范新城新区建设。中小城市要提高承载能力和特色，找准发力领域。重视特色小镇在空间提升和功能嵌入上的开创性，深入分析暴露出的问题，加快找到解决路径和支持办法。鼓励各类空间形态探索创新，支持科创走廊、科学城、生态城、文化城、未来社区、共享农庄等多样化发展，实施有利于要素集聚、产业拓展、空间融合的政策措施，形成一批创新共同体、城乡融合体等。

    高效益：推动城镇化经济社会生态效益并重、近期效益与长远效益兼顾。统筹生产生活生态空间布局和功能定位，注重发挥规模经济和范围经济效应，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。坚持向制度创新要效益，深化集体经营性建设用地入市改革，完善闲置宅基地退出或转化为集体经营性建设用地入市的制度通道；向混合利用要效益，加快完善城市用地混合、兼容性利用的举措，提高功能多样性，促进产业转型和效率提升；向空间品质要效益，要加快更新城市建设管理理念和办法，建设品质城市、品质社区和品质空间，通过化解新的空间问题提高效益，破解集聚不经济、内城衰落、职住分离、空间分异等新问题。