推动1亿人在城市落户

    国家发展改革委近日发布《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《重点任务》），部署了2019年新型城镇化建设22项重点任务。

    《重点任务》要求，加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，培育发展现代化都市圈，推进大城市精细化管理，支持特色小镇有序发展，加快推动城乡融合发展，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上，为保持经济持续健康发展和社会大局稳定提供有力支撑，为决胜全面建成小康社会提供有力保障。

    户籍制度改革力度加大

    “积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户”，被列为第一项重点任务。通知提出，城区常住人口100万至300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

    “从2019年新型城镇化建设重点任务来看，户籍改革力度明显加大。”中国城市和小城镇改革发展中心研究员、学术委秘书长冯奎表示，随着重点任务的不断完成，不仅大城市、特大城市集聚人口的速度有可能提高，都市圈、城市群人口在城镇总人口中的比例也将有所提高。与此同时，城镇化对于扩大消费、稳定经济增长等方面的积极作用也将得到进一步体现。

    “总体来看，大都市和大都市周边地区的产业发展、就业机会等各方面条件较好。因此，放开这些区域的落户限制，让有条件的农业人口向这些地区聚集，不仅利于扩大内需，促进经济发展，更有利于改善民生。”中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞说。

    近年来，“人才争夺”日趋激烈。中国国际经济交流中心研究员马庆斌认为，随着大城市全面放开放宽甚至取消落户限制，“人才争夺”将进入新的阶段，一些城市将由以前的固守城池，进入打开城门应战的阶段。人才去哪里，长久待在哪里？一看就业机会多不多，二看生活质量好不好。因此，如何提高城市的精细化管理能力和现代化治理能力，如何更好地提供公共服务，如何更好地发展地方经济，将成为摆在城市政府面前的必答题。

    新型城镇化要以人为核心

    近年来，我国新型城镇化建设扎实推进。但也存在市民化进程不快与质量不高并存、“大城市病”突出与中小城市人口减少并存、城乡要素流动不畅与公共资源配置不合理并存、城镇化建设资金不足与地方政府债务风险并存等问题。

    《政府工作报告》提出，新型城镇化要处处体现以人为核心，提高柔性化治理、精细化服务水平，让城市更加宜居，更具包容和人文关怀。

    倪鹏飞认为，推动已在城镇就业的农业转移人口落户，涉及基本公共服务、地方政府增加财政支出等方方面面，因此需要提高基本公共服务的统筹层次。

    《重点任务》明确，推进常住人口基本公共服务全覆盖。深化“人地钱挂钩”等配套政策。深化落实支持农业转移人口市民化的财政政策，在安排中央和省级财政转移支付时更多考虑农业转移人口落户数量，2019年继续安排中央财政奖励资金支持落户较多地区。

    马庆斌表示，过去由于财权和事权不对称，地方政府在接纳转移人口方面积极性不高。《重点任务》中提出的“人地钱挂钩”，不是简单的挂钩，而是更多地采用市场化、法治化手段来推进城镇化，并且更加注重政策的系统性、协调性和联动性。比如，“积极推进建档立卡农村贫困人口落户”“探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用”等，将推进新型城镇化建设与打好精准脱贫攻坚战结合了起来，将为贫困人口实现永久性脱贫，打破代际贫困陷阱奠定基础。

    在投融资体制市场化改革方面，马庆斌认为，《重点任务》更好探索出了财政资金和民间资本有效结合的方式和领域。例如，支持发行有利于住房租赁产业发展的房地产投资信托基金等金融产品，支持城乡融合发展及载体平台建设，依法合规开展农村各类资产抵押融资，做好农地抵押贷款业务，允许有条件地区继续探索宅基地使用权抵押等，这些都是经过几年试点检验的好做法。

    推动实现高质量发展

    《重点任务》指出，优化城镇化布局形态，推动城市高质量发展，加快推进城乡融合发展。

    “一批支撑我国高质量发展，更能发挥辐射带动作用的中心城市将崛起。”马庆斌认为，从《重点任务》可见，在坚持城市群作为促进城镇化主体形态的同时，我国更加注重以中心城市带动城市群发展，以城市群带动区域发展。

    《重点任务》提出，研究提出支持成渝城市群高质量发展的政策举措，培育形成新的重要增长极。有序推动哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群发展规划实施，加快出台实施天山北坡、滇中两个边疆城市群发展规划。

    倪鹏飞表示，2019年将培育发展现代化都市圈作为重点任务，要在都市圈战略与规划、制度与政策、管理与服务等方面细化和落实。他建议选择一些关键区域开展试点，先行先试的范围可以大一点。

    “城镇化作为一种发展，既有数量、速度的要求，也有农业转移人口市民化质量、城市规划建设管理质量等方面的要求。”冯奎认为，高质量的城镇化必然要实现城乡要素充分流动、充分利用与融合，城乡融合既是高质量城镇化的一个重要组成部分，也是乡村振兴战略的重要途径。

    在加快推进城乡融合发展方面，《重点任务》提出，推进城乡要素合理配置，缩小城乡基本公共服务差距，提高城乡基础设施建管能力，促进乡村经济多元化发展，促进农民收入持续增长。

    “城乡融合发展既关系到新型城镇化的发展，也关系到乡村振兴。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，从2019年的重点任务来看，主要是着眼于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，切实推进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，重塑新型城乡关系。在要素流动方面，人才的自由流动首先要取得突破。在产业发展方面，需要促进乡村经济多元化发展，实现城市与农村互补。

    李国祥认为，加快推动城乡融合发展，对于缩小城乡差距、提供更多就业机会、提高农民生活质量、促进农民收入持续增长，具有重要意义。