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上一篇在地方债务高企，传统模式难以为继的背景下，自2014年始国务院及各部委在基建投资和公共服务领域力推的PPP模式出现四年的爆发式增长，截至2017年12月末，全国入库的PPP项目合计14424个，累计投资额18.2万亿元，涉及实际财政支出责任类的PPP项目占到80%以上，其中央企牵头参与的PPP项目投资金额约5.7万亿，占总成交金额的59%。PPP项目数量和规模的大跃进也使PPP相关风险暴露无遗，在“降杠杆”“减负债”“防风险”的大势下，针对操作不规范、条件不具备、信息不完善的PPP项目在为期四个多月“最严清理”之后，公布的各地累计清理退库项目1695个，涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个，涉及投资额3.1万亿，二项合计近5万亿，不规范有风险的项目要清理出库，防风险促规范成为PPP可持续发展的重要基础。
为防止PPP模式被异化、泛化应用，控制地方政府债务风险，接连出台的财办金〔2017〕92号文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》和国资发财管〔2017〕192号文《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，财金〔2018〕23号《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》以及一行三会等五部委公布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》给PPP市场带来了巨大震动，层层加码，政策叠加表明中国PPP的发展已从设计阶段、爆发阶段进入到现今由量到质改变的规范发展阶段，接下来央企的PPP业务只能在遵守192号文的前提下，收紧投资趋势，增强风险意识，规范风险识别和风险分担，理性审慎地开展PPP投资业务。
一、PPP业务风险解析
关于PPP模式的项目风险，国内外众多学者从不同程度和不同层面，从宏观到微观、从环境到项目进行的研究来看，基于风险层级归纳的PPP项目主要风险因素涵盖政治经济、法律法规、金融财务、管理技术、安全质量、建造运营、市场收益、公众环境等方面，这些因素又分为宏观的与微观的、可预见的与不可预见的、外生的与内生的、可控制的与不可控制的四大类。
风险设别和合理分担是PPP项目风险管理的核心，按照项目类别、风险类别、项目阶段等划分方式，PPP项目风险可细化成多个类别，PPP项目风险的识别与分类是进行风险应对的前提，鉴于PPP项目风险具有明显的阶段性特征，按照运行阶段划分风险更有利于项目管理者有针对性地进行过程风险排查和过程风险管控，更清楚地知道风险在哪里。
PPP项目按运行划分为前期、建设期、运营期、贯彻全生命周期四个阶段，对应于各阶段按风险产生来源又划分为外生风险和内生风险两类。外生风险是由外部环境引起表现为宏观的风险，大多为不可控制的风险，需要投资人在项目推进过程中准备做好预案，防止此类风险的发生；内生风险主要来自自身能控制表现为微观的风险，可以提前采取措施避免或减小此类风险的发生。项目外生风险一般由政府方承担，内生风险主要由社会资本方承担。
1. 项目前期风险
前期外生风险来自投标初始合同状态的改变，在一个长期的执行过程中，由于合同的不完备性和外部环境的不确定性等原因，当合同约定的外在风险和不可抗力因素发生时，合同执行与合同条件不能平衡，投标时和合同谈判时初始的合同状态被打破，进而引起PPP参与各方之间的纠纷（绝大多数为费用补偿纠纷），此时需要通过变更、签证、补充协议等手段进行风险再分配，对原有合同状态进行补偿，使合同状态重新归于平衡。前期内生风险包括项目调查、政府信用风险调查不充分，入库办理及招投标流程不合规、PPP合同条款关键性风险分配不合理等方面，最终会归结为合同风险。为在签订的合同中体现“权责对等原则”合理分配风险，就需根据风险清单在PPP合同中设立风险配置条款及相应的调整机制并体现建设、运营及移交不同运行阶段的动态特征和风险权重，项目前期风险清单所列如下：⑴PPP合规性；⑵招标文件不完备；⑶政治/公众反对；⑷市场恶性竞争；⑸政府财政风险；⑹合同文件风险；⑺商务风险；⑻区域风险。
2. 项目建设期风险
项目建设期外生风险，这一阶段的风险从项目角度看多与实施项目顺利推进的外部因素有关，例如项目建设管理中的法律风险、项目审批获得/延误、征地拆迁、天气/环境恶劣、环保等项目市场环境的影响；还包括融资落地、通货膨胀、供应等市场风险。项目建设期内生风险，这一阶段的风险多与投资者管理能力、技术水平、融资能力不足有关，包含建设程序、项目管理、建造成本超支、融资不到位、安全质量、完工等风险。
项目建设期是资金大量投入到资产形成的阶段，也是项目内外各种风险因素交织的阶段，这一阶段的风险因素主要存在于项目环境及项目运行两个层面，多与建设管理、投资控制和融资有关，且具有关键性的影响，因此，做好该阶段的风险管理显得十分重要。从项目公司角度，需要判别影响项目建设和成本控制的各种风险因素，项目建设期风险清单所列如下：⑴项目审批获得/延误；⑵政府干预；⑶不可抗力；⑷建设管理；⑸融资风险；⑹建造成本超支；⑺安全质量；⑻竣工风险。
3. 项目运营期风险
项目运营期外生风险，这一阶段的风险从项目角度看多与市场变动和稳定的政治经济环境有关，包括法律变更风险、政治和公众反对风险、政府信用风险、信息公开、市场需求变化风险。项目运营期内生风险，这一阶段的风险从项目公司角度看多与社会投资人承担的运营主体责任和运营内容相关，包括运营期监管、运营成本超支、绩效的长期维护、财务（回款）等风险。
项目建成进入运营期，社会资本方利用其管理的项目资产持续提供社会公众期待的公共服务，并依据可用性和绩效考核获得付费，项目公司不仅要承担通常意义下的运营工作，更需对工程建设成果（工程质量、项目功能和产出等）承担全周期持续性责任，从建设到运营维护是PPP项目风险因素内在关联紧密的两阶段，前面阶段的风险传导会影响运营收益、运营成本、维护成本、运营管理，项目风险体现在技术、经济和法律等方面的一系列风险，项目运营期风险清单所列清单如下：⑴市场需求变化风险；⑵政府方的监管和提供外部条件；⑶财务风险；⑷费用支付风险；⑸运营成本超支；⑹运营责任。
4. 贯穿全生命周期风险
贯彻项目全生命周期的外生风险是基于外部环境的影响所涉及的政治、金融、市场、法律、组织和协调、不可抗力风险，项目参与方根据风险与项目间的联系程度确定“风险分配框架”和风险“有效转移”的解决路径。全周期内生风险是基于风险是来源于内部（项目本身和项目公司）可以提前采取措施以控制跨生命周期各环节的风险，这类风险包括项目公司规范治理、运营和维护、合同管理及法务等方面。
全生命周期横跨前期、融资、建造和运营移交等阶段，每个阶段存在不同的风险种类以及种类下的风险因素，并且在各个阶段各个风险因素之间也有着内在的关联，上一个阶段的风险因素没有消除将会传导到下个阶段产生风险影响。但有的风险并不一定能够明确区分出其所属的阶段，比如政治风险、法律法规变更、政府信用、接口交叉等这些风险在每个阶段都有发生的可能性，这类风险我们称之为全生命周期风险。贯穿全生命周期风险清单所列如下：⑴政府信用；⑵法律、法规与政策风险；⑶接口风险；⑷信息公开；⑸公司治理；⑹法务风险。
二、PPP业务风险管控与排查
国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》（简称192号文）严控央企PPP风险，从“明确财务承受能力边界、严格财务风险源头管控、优化项目资金安排、规范PPP业务会计核算”等方面要求从PPP项目的全生命管理周期去构建和解决PPP业务风险管控。
1. 前期风险管控
前期风险管理的核心在于防范。从整体上看，项目前期的经营风险较为突出，风险管控的重点在于强化风险识别和经营主体的专业认知能力，央企PPP业务的投资决策集中在总部，央企二级企业作为PPP运作主体，为减少合同风险和后阶段风险，要高度重视实施方案编制、风险分配参与、融资方案落实等前期经营。一是在投标前要严格按照PPP项目的可行性评审涉及的主体和内容进行充分调查；二是要杜绝把PPP项目的可研报告变成了“可批性”报告；三是要加强政策研究，高度重视PPP合同的谈判和签订。
2. 建设期风险管控
建设期风险管理核心在于控制。控制的重点在于项目管理和融资，这个阶段的风险并非都来源于外部，更多的风险来由PPP项目管理不善引发。一是要以“真正的项目法人”角色来管控PPP项目的建设期风险；二是严格遵循基本建设程序，依法取得项目建设的合规性要件，增强项目融资的可获得性；三是满足金融机构授信业务的合规要件。除此合规要件外还需要满足包括所处区域、还款来源、资产负债率、实收资本以及现金流等在内的多项条件。
3. 运营期风险管控
运营期风险管控核心在于规范。运营维护阶段是财务回款风险的主要发生期，也是风险因素识别较难的阶段，实际操作过程中项目公司“重建设、轻运营”的管理倾向增加了运营期风险和市场风险的不可控性，在项目角度，包括项目周期长导致项目运营成本超支的如利率增加、通货膨胀等各种市场因素影响加大项目的财务风险，在项目公司角度，运营管理能力不足造成运营不当、政府部门的政策变动等信用风险及违约风险，以及项目公司面临的法律风险。一是规范项目和项目公司的治理规避风险事件；二是规范资金的预算统筹防范财务风险。
4. 贯彻全生命周期的风险管控
贯彻全生命周期风险管控核心在于整改。对于跨生命周期各环节的风险表现更为复杂，如政府信用、法律法规、政策变更、接口交叉等这些风险在每个运行阶段都用发生的可能，需要系统的风险梳理，动态地进行整改。一是完善公司投资风险把控机制；二是采取涉及法务、商务、财务方面风险防范整体策略；三是充分借助专业力量加强PPP项目合同管理。
5. PPP业务风险排查
国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》要求开展存量PPP业务风险排查工作，要求中央企业要以问题为导向，围绕投资管控和存量项目可能潜在的风险，逐个项目进行排查并甄别风险，确保排查全覆盖，风险化解前，该停坚决停止，未开工项目不得开工。根据这一要求，央企PPP业务风险排查的主要内容主要在以下五个方面：⑴投资管控情况梳理；⑵摸清项目基本情况；⑶排查项目资金安排；⑷辨别项目控制情况；⑸认真开展减值测试。
PPP项目的风险始终伴随项目运行的各个阶段，风险管理是PPP项目实施的重中之重，风险管理的主要内容是风险防范和风险共担构架体系设计，加强风险预警、防范和规避，坚持在依法合规、守住底线、严控风险的基础上开展PPP投资业务。
（作者系国家发改委及财政部PPP双库专家，石家庄铁道大学兼职教授）
