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第五届财经发展论坛在京举办
6月9日，由上海财经大学中国公共财政研究院和人民日报《人民周刊》杂志社共同主办的第五届财经发展论坛在人民日报社举行。全国人大、财政部、审计署及上海、浙江、江苏有关部门领导和北京大学、中国人民大学、中央党校等高校的专家汇聚一堂，共商创新之道。
在十九大报告中，党中央提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。这是党中央在整体管理层面上贯彻落实新《预算法》的重大决策，将之作为完善国家治理体系、提高财政资金使用效率的重要抓手，是新时代推进服务型、责任型和效能型政府的探索和创新。
全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文在讲话中指出，财政对于国家治理具有重要的意义，而财政预算绩效管理是提升国家治理的关键抓手。预算审查监督是全国人大和各级地方人大的重要职责，是促进政府依法行政的重要手段。全国人大预工委将进一步推动财政绩效管理，这也是本次论坛的意义之所在。
上海财经大学中国公共财政研究院院长、全国人大常委会预算工作委员会原主任、原卫生部部长、财政部原副部长高强指出，政府绩效管理任重道远，要从财政预算管理的角度，落实好党的十九大提出的全面实施绩效管理的要求。首先从理念来讲，要改变长期存在的重速度、重规模，而轻质量、轻效益的传统观念；第二，要完善制度，建立全面实施绩效管理的新措施；第三，要完善审查监督环节，要有自我监督、自我修缮的过程。
支持和推动全面预算绩效管理和改革
本届财经发展论坛聚焦“新时代的政府与财政：全面实施绩效管理”这个主题非常有意义。
全国人大常委会预算工作委员会将继续支持和推动全面预算绩效管理和改革工作，这里有以下四点：
一是要进一步深化对预算绩效管理重要意义的认识，要从坚定维护党中央集中统一领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持贯彻新发展理念的高度，深刻认识和把握全面实施预算绩效管理，在改革目标和方向上应进一步督促围绕贯彻落实党中央方针政策和决策部署来开展。在管理机制和评价方法上应进一步强调听取人民群众意见、接受人民群众的评议。
二是要扎实做好基础工作，全面实施预算绩效管理改革涉及的面比较广，政策性、基础性也比较强，总体上看目前各方面的绩效意识还有待增强，绩效管理的基础工作还需要进一步夯实，全面实施预算绩效管理需要以更大的决心、更大的气力去推进。其中重要的是要扎实做好各项基础工作，比如说要进一步细化、量化预算绩效目标的设定，要进一步提高绩效评价指标设置的科学性、合理性。又比如说要进一步增强具有合格资质的第三方来开展评估，同时要加大信息公开的力度，大力推动公开透明，不断强化社会监督。
三是要坚持问题导向，主要是沿着当前财政支出和预算管理中存在的支出结构固化，有些资金使用效率不高，一些企业和公民的获得感不强等突出问题，通过实施预算绩效管理推动和促进有关问题的初步解决，全面提高我国财政预算管理的水平和治理能力。
四是要努力做好财政资金全覆盖，全面实施预算绩效管理，既要关注项目支出，也要关注财政转移支出，政府采购支出、政府投资基金、政府债务资金使用等方面的绩效情况。既要对一般公共预算实施绩效管理，也要开展政府型基金预算、国有型资本经营预算、社会保险基金预算等方面的绩效管理，实现预算管理覆盖全部的财政资金。
全面实施绩效管理要重点突破
我们政府绩效的管理或者叫作政府预算的绩效管理还任重道远，真正按照中央提出的目标和要求来实施还有很长的路要走。我们要从宏观经济的角度，要从财政预算管理的角度，去深入地分析和研究如何进一步地实施好绩效管理，落实好党的十九大提出来的全面实施绩效管理的要求，我觉得这是一整套全系统的工程。
人大批准预算的时候要提出明确的为实现绩效目标而努力工作的要求。在一年的预算执行过程中，政府各部门、各个方面都要围绕着人大批准预算提出的要求来推进绩效管理。到年终编制决算的时候，更要突出绩效，年终的绩效经过一年以后到年底完成情况怎么样？有几项完成的好，有几项完成的不好，原因在哪里？如何改进，这些都要体现在我们的决算编制和审计中。要达到这个目的，确实需要政府部门的职能，甚至是部门的机构，要相应的做一些调整。
要坚持把我们的预算编细、编深、编准、编透明，一定要把预算编制部门的人员力量加强，要搞精，这是实施全面的预算绩效管理必不可少的一个环节。使我们从事预算编制、预算执行、预算监督、决策编制的这几个环节相互制约。全面实施绩效管理，就要完善我们的审查监督环节，人大在预算的编制、预算的批准、预算的执行、决算的编制整个过程要实施监督，这对人大也提出了很多的要求。审计部门审计的重点，就是要合法、要合规、要规范全面透明，同时还要进一步地加强、强化对预算的绩效审计，社会的监督尤其重要，舆论的监督、群众的监督。
对全面实施绩效管理，从总目标上我们不能含糊，不能退却，坚定不移地往前推进。但是具体的工作不可能一步推开，还是要选择一些重点，每年都有不同的目标。要长远规划，要立足当前，要一步一个脚印，每年都有一些新的目标要求不断地往前推进。经过5年、经过10年，能够建立一个比较完善的、科学的、规范的、有约束力的政府预算绩效管理体系，就是对中国长远的发展作出的一个非常重大的贡献。
新时代财政制度建设的主要抓手
上海财经大学始终秉持“厚德博学，经济匡时”之校训精神，高度重视履行大学的社会责任和历史使命，围绕更好服务国家财政事业，对接国家和区域的重大发展战略需求，在相关部门和社会各界的大力支持下，特别是在高强部长的直接关心和领导下，2012年我们学校举全校之力成立了中国公共财政研究院，着力推进了一系列体制与机制的改革，经过几年的发展，服务社会的能力显著地提升，持续发布《中国财政发展报告》和《中国财政透明度报告》，产生了广泛的影响。
关于《中华人民共和国预算法》的系列研究成果，为相关方案的修订提供了重要的借鉴，目前也正在抓紧进行《中华人民共和国财政法》相关研究的一系列工作。为了建立政府与专家学者之间的沟通，加强地方财税部门之间的交流互动，中国公共财政研究院已经连续举办五届财经发展论坛，每届财经发展论坛都紧密对接中央决策部署当中最有价值的财政发展的话题。
十八届三中全会当中的“市场起决定作用”延伸出了题为“财经制度如何创新”的首届财经发展论坛。十八届四中全会提出的“全面推进依法治国的战略”又有了以“法制中国、法制财政”为主题的第二届财经发展论坛，以及主题为“新常态下的财税制度创新和新时代推进供给侧结构性改革”的第三届、第四届财经发展论坛。那么，这次是我们的第五届财经发展论坛，它的主题确定为“新时代的政府与财政全面实施绩效管理”，这主要是习近平总书记在党的十九大报告当中提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，这也标志着全面实施绩效管理，已经上升为新时代中国特色社会主义的新思想新方向新举措，成为新时代现在财政制度建设当中的主要抓手。
全面实施绩效管理是推进政府治理现代化的必然要求，对提高政府工作效能，实现资源优化配置具有十分重要的意义。
更好地服务经济发展和财政工作
财政是一个国家的脉搏，一个民族的兴盛衰亡往往取决于财力的强弱。世界上任何政府，财政和财政人都是不可或缺的重要角色。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央对财政工作提出了新的要求，极大地拓展了我们对财政工作本质规律认识的深度和广度。尤其是在党的十九大报告中，习近平总书记指出加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，这是新时代推进服务型、责任型、效能型政府的创新和探索，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大安排，更是决胜全面建成小康社会，实现中国梦的重要保障。
2016年8月，人民日报《人民周刊》杂志社和上海财经大学中国公共财政研究院共同组建了中国财政发展研究中心，这是国内首家由媒体和高校共同建设的专业财政智库，他们坚持国家定位，环球视野，坚持专业性、前瞻性和实用性，服务于国家治理现代化，针对财政经济领域重大问题开展深入研究，发挥理论探索咨政启民的作用，先后组建全国百名财政专家智囊库，召开了三次财经论坛，定期发布中国PPP透明度报告和中国财政透明度报告，撰写多篇调查报告在《人民周刊》发表。
在此我对上海财经大学的各位领导以及财经智库的各位专家表示感谢，希望财经智库进一步搭建咨询成果转化的渠道，做好组织和机制建设，提升科学研究水平，加强国际交流和合作，不断增强全局意识和战略眼光，主动置身于国家重大战略部署，更好地支持“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区等国家重大战略，以服务供给侧改革为主线，以推动经济发展质量变革、效益变革、动力变革为重点，更好地服务经济发展和财政工作。
全面实施预算绩效管理
我们国家自古就有讲求绩效的美德，专家考证自尧舜时代我们就建立了考绩制，秦汉时期就已经在治国理政中引入了绩效管理。改革开放以后，我们国家实现了党政领导干部政绩考核、行政绩效考核等等，应该说对经济社会的发展发挥了积极的作用。本世纪初我们开始了预算绩效管理的探索，党的十八大以来也是按照党中央国务院的决策部署，预算管理改革步伐明确加快，标志就是2014年修订的新《预算法》，明确提出了讲求绩效的原则，并对绩效管理作出了一系列制度上的规定。现在中央层面我们已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，我们实现了绩效目标的全覆盖，绩效目标的监控实现了部门的全覆盖。另外我们同步和预算批复的绩效目标、落实的绩效责任的全覆盖。
加强预算绩效管理应该是现代管理的一个大势所趋，应该说自上世纪以来随着公共管理运动的兴起，一系列经济理论也作出了重要的贡献。比如说经济理论认为，我们公共部门提供公共产品也是有可能浪费资源、滥用资源和损失浪费的，政府也要加强绩效管理。
从上世纪80年代开始算起，应该说积累了很多有利的经验，也使之成了政府治理最有效的工具之一。
目前我们今年开始已经积极地推动在政府性基金预算、投资预算实施绩效管理，确实取得了很好的效果。我们的一些专门报告都提交给了人大，获得了全国人大的好评。应该说五级财政里面，基层市县一级还非常薄弱。特别是绩效责任约束机制，我觉得现在还没有建立起来。所以我觉得解决上述问题需要我们坚决贯彻落实党的十九大决策部署和政府工作报告的要求，全面实施绩效管理，加快形成注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束的预算管理新机制，着力解决财政资源配置和使用中的低效无效问题，改变预算资金分配固化不合理，提高党中央国务院各项政策实施效果，以预算绩效管理推动政府效能的提升，提高公共服务质量和水平，增强政府的执行力、公信力，从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。
全面实施绩效管理，我们能做什么
全面绩效管理是来自于党的十九大报告里面谈到财税体制改革的时候，在关于这个预算制度改革的时候提到的。因为关于财税体制改革一般会讲三块，预算管理制度、税收制度跟中央跟地方财政关系。在讲预算管理制度改革的时候最后提到这么一句话，全面实施绩效管理，它的基础是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度基础上，最后全面实施绩效管理。
这个提法有两个依据，一个是在2014年6月份中共中央政治局曾经提出了一个国务院关于深化预算管理制度改革的决定，决定上面第一句话上来要全面推进预算绩效管理工作，绩效管理要覆盖到各级预算单位和所有财政资金。它的法律依据我想应该是来自于2014年《预算法修正案》出来之后里面有三个地方提到，一个是《总则》第12条提到讲求绩效，再一个是第32条谈到预算编制的时候，谈到了各级预算应当根据支出绩效评价结果进行编制，同时按照绩效目标管理编制。在第57条也谈到各级政府、各部门、各单位都应当对预算支出情况开展绩效评价，我想这是全面实施绩效管理的法律依据，因为在《预算法》中明确要求了所有单位、部门只要用资金的都要开展绩效评价，这也是一个全面的概念。
从前面这些党的报告、政府的文件、法律当中所提到的绩效管理，我们可以给绩效管理下一个定义。它是根据设定的绩效目标对政府支出的行为进行监控和评价，并将评价结果作为调整支出结构，完善财政政策和科学安排预算的依据，是这样一种预算管理，绩效评价也是一种预算管理工作。在这里实际上它体现了我们所谓的全过程，也可能体现了所谓的事前、事中、事后。实际上设定预算目标、绩效目标就是一个事前监督，根据这个目标对财政支出进行监控就是事中，最后对这个结果进行评价是事后，反映了三个过程。我希望建立全国绩效评价数据库，把所有评价结果能够做横向比较，能够引入竞争。
全面实施绩效管理的路径选择
下一步绩效管理的工作到底怎么开展？事实上中央一直没有在这方面的顶层设计，但是地方上绩效管理工作开展的非常多。我们也梳理了一下，可能相互之间有一些交叉。它的主要形式我这里至少归纳了有这么十种不同的形式，一个是与人员考核，这个包括领导干部、公务员。还有与内部管理，有的地方是加强自己内部的自身建设，主要是对内部管理进行诊断然后怎么去改进。再有我们有些地方与效能监察相结合，这个最典型的像福建省。
当然我们还有很多单位是以前搞目标考核，在目标管理的基础上实施目标考核，这个在全国也非常普遍，有的是整体的目标考核，有的是有些重大工作的目标考核。与督察考核相结合，是目前采用非常多的一种形式，督察应该是属于办公厅、办公室，主要是围绕党委政府的中心工作。
从目前我们党和国家机构改革新的方案出台以后，编制管理部门三定，定机构、定职责、定人员编制。
审计和这次机构改革方案当中，有一个组建中央审计委员会，研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等。这一系列文件实际上也释放了一个信号，就是外控型的这种绩效管理实际上也是多个部门来参与的，因此它的路径我们觉得怎么去设计？恐怕也需要有一个思路。
总的思路，全国人大、人大常委会、第三方财政委员会和预算工委肯定这方面代表全国人大、立法机关进行监督审查，这是最高层面的。下一步就涉及到审计部门，比如说督察部门，督察部门也是监督检查部门，很多重大的事项基本上都是督察部门要过问的。
治理现代化视阈下的预算与绩效管理
我今天非常简单地讲四个方面的问题，第一个整体性的绩效管理。全面我觉得对我来说也是一个整体性的意思，如果说以前可能预算的绩效和综合的绩效考评有相对独立的话，现在其实有千丝万缕的联系。但是怎么能把它们有机地结合起来？我觉得一直是一个挑战。从国际的经验来看，比如你原来特别强调绩效预算，到最后它也慢慢来考虑我们要倾向综合，其中的一个例子，是世界银行的报告。这个报告里面主要的一句话我记的非常清楚，就是你要超越预算来看，中间举了很多例子说我们下一代的绩效预算应该是什么，这中间有一个核心的观点是我们传统的绩效预算可能范围还是非常窄，关心它的人也是范围比较窄的。其中这举了一个数字，你说这些绩效的结果出来之后，到底哪些人在关心？其实最多的人是真正来负责部门里面管理的人员，中间的可能是预算的相关人员。但是如果我们的绩效预算最后结果仅仅是财政部门、预算部门在关心，它实际上对我们整体的这种绩效的促进作用是有限的。
另外从顶层制度，其实要创造总体的制度环境，这包含规划、公务员，涉及到公务员的体制改革，涉及干部管理体制、数据共享，当然了还有预算，这是最重要的一部分，当然这些都还是需要我们加强顶层设计。还有梳理绩效治理失灵的种类及其监测，治理能力的建设。
鼓励和利用多种类的绩效管理，怎么来进一步加强企业、社会组织、公民和高校在绩效管理中的参与？不同类型的绩效管理之间的协调、监控、引导这中间的关系应该是什么？很多时候也不能单靠政府的力量。
公权力的使用怎么纳入“成本侧”的考虑。怎么来进一步使用政策试点和准实验设计。一个是加强绩效治理的能力建设，既包括制度能力，比如说基础设施与平台，绩效数据平台。第二个怎么提高多渠道、多种形式治理能力的培养。第三个是关于人员的能力，包括传统绩效管理这种知识和技能，也包括项目管理、政策分析、制度分析、元分析、大数据分析等等，他们怎么在我们的绩效管理中进行应用。
对部门整体绩效管理的几点认识
我来讲一下对政府整体绩效管理的几点认识，最近政府整体全面实施绩效管理我们做了一些工作，包括浙江省财政厅、北京市财政局开展了部门整体绩效管理的试点，在试点过程中遇到了不少问题，也引起了我们的一些思考。
第一个问题，绩效管理初衷的问题，就是我们为什么要开展绩效管理。从我自己的研究来看，是要实现公共服务由“有没有”到“好不好”转变，全面实施绩效管理是十九大提出的一个重要的问题，也是我们财政改革的方向。如果要改善我们的项目绩效管理，我们先要论证它的思路，把部门绩效管理放在首位。部门绩效管理是一个基本的制度建设问题，实际我们的基本制度要管，现在我们的过程式的模式要跟绩效管理模式。管理制度的问题就涉及两个理性问题，价值理性和工具理性的问题。
现在政府要解决绩效管理的一个核心问题，就是要解决公共服务的标准化管理问题。绩效预算应该怎么改？1. 要建设绩效预算框架。2. 建立立项制度，控制预算项目。3. 建立与绩效挂钩的预算方式。绩效指标建设，一个部门、一套指标，这个非常重要。要适应我们绩效管理的需要，因为部门绩效管理是每个部门的业绩差距不大，管理方式差距也不大，不可能一套指标管理所有的部门。所以我们才提出来一个部门、一套指标。这样带来的一个问题，是不是部门之间不可比？能不能解决部门之间的可比性的问题，这样评价出来的结果具有可比性。
我们设定了一个框架，事业投入列、产出和结果类、事业能力类、廉政和满意率类，这几个指标是基本相同。每个部门，部门之间的差异主要是在这个地方。部门要结合起来，不仅要梳理清楚它的职能，然后要解决职能怎么把它变成指标，这些指标既应当有量的指标，也应当有质的指标。义务教育应该把A类班级占比，达到A+B类班级，就是结构标准的班级占比。这是指标的延续。
财政支出绩效评价：理念、体系与方法
什么叫绩效评价？绩效评价到底是什么样的理念？如果是纯粹地来约束资金的话，延安时期咱们国家对财政资金的约束、监督应该是全世界最严的之一，我们现在包括审计、纪检、财政本身的制裁非常严格，再提一个新的概念没有意义，我们的监督成本已经够大了。上个月说了合规和目标，现在的问题，达到目标的不合理、不合规，合理、合规的没有目标，这个是主要的问题。我个人认为绩效当然是源自内部管理，但是它是民主文化的基础工具，如果我们放到财政，我们不讲预算民主，我们来讲绩效管理这个工具，我个人觉得意义不大，因为它不能代替议员来投票，但是它能给议员的投票提供理性的参考。同样的项目，不同的人、不同的团体不一样，最后的结果可能大家不一定认同，但是过程大家认同，觉得这个是可行的。
我个人认为绩效支出包括财政支出的绩效，它的基本理念追求的是公共财政的公信力。当然放在体制内它和执行力有一点关系，我们现在有执行力，不一定有公信力，但是有公信力一定有执行力。
所以支出绩效评价的主要理念，我觉得主要的问题不是执行力的问题，还是公信力的问题，但是我们尽量使两者能够平衡。另外一个它指向的是决策的科学性与民主性，就是该不该有这个项目。某种程度上是一种纠作纠偏的机制，还不是一个上级控制下级的一个理性工具，这是理念。
体系我只讲评价。评价我们现在采用的体系是比较简单的，前期的准备论证，资金的这种监管，然后是目标的实现，我们现在说的绩效管理跟绩效评价跟传统的管理相比无非两个特点，第一个强调结果导向，所有过程的监督要服务于结果。第二个因为政府的结果，政府的目标是社会福利最大化，不是经济、不是利润最大化。什么叫做社会福利最大化？它是一个价值概念，经济、效率效果公平，追求的是公平性。从逻辑来讲，最后的落的点就是人民满意、公众满意。
