财税改革：让顶层设计“落地生根”

    2013年11月12日，中国共产党十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中财税改革居于重要位置。全会公报明确指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，无论是“使市场在资源配置中起决定作用”，还是“转变政府职能”，财政改革都起到颇为重要的作用。但是，随着经济社会发展和财税体制改革不断深入，改革遗留问题仍然没有完全解决。

    顶层设计都有  只需层层落实

    “我国从1994年开始实行分税制改革已有20多年，应梳理总结，借鉴西方先进经验，建立符合我国国情的分税制财税体制。”山东财经大学经济研究中心主任潘明星称。

    我国与美国等国家“税种分开，税权分立，机构分设，转移支付”的分税制有所不同。我国的现实情况是，1994年分税制方案，设立了中央税、地方税和中央地方共享税体系，营业税和企业所得税是地方主体税种。但随着2002年所得税实行中央与地方六四分成，2016年5月1日全面营改增后新增值税中央与地方五五分成，地方税体系群龙无首，缺乏主体税种。而且，作为中央地方共享税的新增值税、企业所得税和个人所得税占税收总收入比重70%左右。显然，落实十八届三中全会和十九大提出的“健全地方税体系”的改革任务，必须立足于“共享税为主体、专项税为辅助”的国情，不可能建成美国式的各级政府都有主体税种和辅助税种的分税制体系。同时，与美国的分权模式不同，我国税权是高度集中的，再加上这次国家机构改革确定的国税地税机构合并，形成了“共享税为主体、税权高度集中、国税地税合并统一”的中国特色的分税制财税体制，这种财税体制适应了我国政府主导型的市场经济体制。

    还要看到，分税制的基础是中央与地方事权的合理划分。因为事权范围决定支出规模，进而决定收入规模。“中央与地方事权支出责任划分不明确”是这次财税体制改革的重点和难点，比如，外交、国防自然归中央财政，但像高等教育行业有时就不好划分，一些高校常常被收归中央或下放地方。尽管如此，随着改革进程，国家先后推出了中央与地方财政事权划分以及基本公共服务领域财政事权划分办法，来逐步理顺中央与地方事权划分。“其实已经有了顶层设计，只需要去层层落实。”潘明星称。

    完善财税体制尚有空间

    中国社科院经济所所长高培勇认为，在“优化资源配置、维护市场统一”上，财税体制还有很大的改善空间。十八届三中全会决定明确了新一轮财税体制改革将从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面入手。前两项明确了具体的改革任务，后一项更大程度上涉及国家治理体系和治理能力的现代化。类似企业只有一个财务部门，不能所有的部门都来收钱，其他职能部门应将重点放在提供公共服务上，否则会出现利益冲突。现在不少政府部门通过设立各种审批、检查的门槛，设立各种收费项目，作为部门收入的一项重要来源。未来，可从财政制度上保障各部门的经费，使得他们的立足点放在提供更好的服务上，罚款仅仅是处罚措施，而不是收入措施。

    国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓认为，目前财政体制运行中存在不少问题，其中之一就是地区性的税收优惠政策繁多。因为多年事权模糊的结果造成“事权层层下移”，使得基层财力压力颇大。现在地方政府在税收政策方面存在“乱开口子”的问题，这种结果部分归咎为我国税法的内容比较宽泛，地方在执法过程中，有很多变动。地方“乱开口子”，即政府任意增税或减税的行为，实际就造成了企业成本的增加或减税，导致了不正当的竞争。

    中国社科院法学研究所经济法室主任席月民认为，公共财政是法治财政，强调财政收入与财政支出的法治化。2016年财政部专门制定了《法治财政建设实施方案》，强调要结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，并大力推行财政权力清单和责任清单，这对依法规范和治理地方税权具有十分重要的意义。今年，分税制改革又迈出了新步伐，全国人大已经同意国务院将省级和省级以下国税地税机构合并，从而改革了国税地税征管体制，这为集中地方税权、降低征纳税成本、提高税收征管效率提供了组织保证。从未来一段时期的立法取向看，应当在财税立法中全面建立各级财政重大决策的合法性审查机制，严格规定财政重大决策责任追究制度，依靠各类监督和问责制守住地方税收政策的合法性底线。

    让法律约束税收权力

    要维护市场统一，不能对某些部门或行业有过分的税收优惠，而对其他一些部门又有过分的税收打压，税收应通过法律的规制来尽可能维持中性。在今年全国两会上，山东团代表高明芹、李学海也曾提交议案，指出了目前财税改革中存在的一些现实问题。

    “在市场经济国家，税收中性强调的是政府课税不能扭曲市场机制的正常运行，应尽可能地减少对市场机制的干扰或破坏。但从各国实际情况看，税收激励是不可避免的，与经济增长有关的某些税收减让优惠措施也被认为是合适的。实践中，税收优惠被诟病往往是因为其权力行使缺乏制度制约，导致有关政府部门或地方政府屡屡滥用税收优惠权。”席月民称，虽然2015年《立法法》修改后我国已经越来越强调税收法定原则，但现行税收法律法规对税收优惠权的规定仍显粗疏，立法对相关政府部门或地方政府是否享有税权（包括税收优惠权）并不清晰，未来的分税制改革需要进一步强化税收立法权的行使，在税收的产业发展激励、地区发展激励方面给予相关部门和地方政府以必要税权，形成资本激励、外资激励、出口激励等税收减让措施的合理设计，进而使目标行业和目标地区的税收优惠政策更接地气，更符合我国产业升级和区域平衡发展的要求。

    三中全会的公报提出“现代财政制度”的概念，该制度意味着收税、财政支出、预算管理等都要有法可依。实践中，可能存在通过的预算规定了当年的财政收入，但税法要求依法征税，因此造成了超收收入，一些部门刻意在年初报低预算，造成大量超收收入，免于人大审议。

    对此，席月民认为，我国现行《预算法》是2014年修改的，在立法宗旨、调整范围、预决算原则方面取得了重大突破，在全口径预决算、地方政府债务、转移支付、预算公开方面也作出了诸多创新，在预决算编制、审查和批准、执行和调整、监督和法律责任方面也进行了修改完善，从该法的实施效果看，总体情况良好。我国预算收入按预算年度统计计算，实践中应严格执行《预算法》，使预算编制、审查、批准、执行、调整和监督真正实现有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。