非营利组织发展亟待解决两大问题

    2017年10月1日生效实施的《中华人民共和国民法总则》对我国法人制度作出重大调整，正式确立非营利法人的概念，即“为公益目的设立或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所得利润的法人，为非营利法人。”“非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等”。从此“社会服务机构法人”等非营利组织得以正名。

    我国非营利组织由于自身发育不完善、自创性收入缺乏，而国家的财政补贴又有限，导致活动经费匮乏，近年来随着一些负面事件的影响，使非营利组织公信力下降，各种存在已久的问题凸显，面临着发展的困境。

    在今年的全国两会上，四川团代表、大成律师事务所成都分所主任刘守民针对非营利组织发展亟待解决的问题提交议案。他认为，现阶段非营利法人的发展受制于自治能力不足、资金来源不足、管理体制不完善以及国家政策扶持力度不够等问题。在此背景下，进一步完善非营利组织管理体制，为其发展创造良好的内外部环境，对于促进社会和谐发展、减少国家和社会运行成本等具有重要意义。

    两大问题制约非营利组织发展

    目前非营利组织发展存在两大问题。一是内部环境问题，非营利组织存在自身能力不足，主要表现在缺乏自治能力和资金来源不足以及组织的业余性和缺乏公信力。

    我国大部分非营利组织内部制度尚不健全，缺乏人事管理、财务管理等方面的规章制度，没有严格按照甚至不按照宗旨运行。很多非营利组织的治理机构形同虚设，理事会和监事会的作用没有充分发挥，重大决策基本上是由少数领导决定，甚至由政府主管部门的领导决定，直接导致其本身的自治能力不足，无法实现真正的自治。

    非营利组织的经费一般来源于政府拨款、社会捐助和服务收入。一方面，部分非营利组织的活动经费全靠政府拨款，在资金来源上完全依靠政府，缺乏经济上的独立性；另一方面，由于我国非营利组织在资金筹措和运作上存在能力欠缺的问题，加之其内部治理不足、信息不透明等问题的存在，导致社会对捐助缺乏信心，社会捐款使用缺乏公信力。

    我国的非营利组织普遍缺乏专业人才，相当一部分成员缺乏专业知识和必要的培训，工作中缺乏主动性和创造性，加之组织资金有限，无法为其成员提供稳定的福利和工资待遇，致使专业性人才青黄不接、难以为继。

    非营利组织要获得健康的发展，要保证其公共责任的良好实现，应构建行之有效的监督体系，这既需要其内部的自我约束，更离不开外部的监督。而我国的现实情况是：不仅非营利组织的外部监督机制长期处于半真空状态，且非营利组织内部的自律也很不稳定。这种监督体系呈现出的不良状态，对非营利组织的社会公信力造成了沉重打击。

    二是外部环境问题，表现为法律政策环境不利和双重管理限制。

    虽然《民法总则》的出台从法律层面正式确立了非营利法人的概念，促进了非营利组织的发展，但另一方面，我国有关非营利组织的正式法律并不多，《民法总则》法人制度最积极的影响，是更全面和深入地落实了公民的结社权，尤其是公民组建各种非营利法人的权利。但是由于下位法的缺失，公民结社权事实上处于“抽象肯定”“具体否定”的状态。特定人群的结社依然被禁止，联谊类组织被限制，社会不平等加深。此外，我国政府对非营利组织的管理还缺乏严格的规范，法制化程度不高，在政府评估、第三方评估、财务制度、问责制度等方面都缺乏有效的法律法规，且没有一部完整的专门法律对非营利组织的性质、地位、作用、结构以及权益等进行全面定位和有效规范，容易导致非营利组织的失信行为。

    根据相关法律规定，我国对非营利组织实行双重负责的管理体制，即被业务主管单位和登记管理机关双重管理。尽管两类管理部门无论在法律上还是实践中都存在经常的沟通与协调，但因分别隶属于不同的政府职能部门，所执行的行政职能和所代表的行政利益无法完全一致，在这种体制下，非营利组织的登记注册以及运营管理被设置了双重门槛，一定程度上阻碍了非营利组织的快速健康发展。

    建议在几个方面加以完善

    一是建立健全非营利组织发展的法律法规，因为健全的法律法规体系是促进非营利组织发展和对其进行有效监管的重要保障。目前，当务之急是在调查研究的基础上，结合当前形势，修改已颁布的涉及非营利组织的法律法规，使其更加符合我国当前的发展状况和非营利组织的发展需求。尽快出台关于非营利组织在登记管理、公益捐赠、免税、组织员工就业和社会保障等方面的法规政策，并尽快制定颁布《中华人民共和国非营利组织法》，从而为我国非营利组织的发展创造良好的法治环境。

    二是完善非营利组织的管理体制。目前实行的双重管理体制中，登记管理机关实行严格的审核，普遍存在门槛高、限制多等特点，这从一个侧面反映出政府对非营利组织的管理模式还停留在计划经济时代。政府应尽快一方面放松登记管理方面的限制，简化登记程序，将许多以前被排除在外的民间组织纳入非营利组织进行规范管理；另一方面，应改双重管理体制为单一管理体制，逐步将业务主管部门从具体管理中脱离出来。借鉴国外先进经验，通过专业化的监督机构对非营利组织进行宏观管理，政策上鼓励和引导非营利组织积极参与公益性、基础性的公共事务，而微观管理交给非营利组织自身，提高其自治能力，进而给我国非营利组织提供更加广阔的发展空间。

    三是拓宽我国非营利组织资金来源渠道。一方面，政府可以鼓励并指导非营利组织与营利组织展开合作，实现互利双赢；另一方面，非营利组织的性质决定了其不能向出资人、设立人或者会员分配利润。为此，政府的财政支持对于市场主体的选择，以及非营利组织发展的引导更为重要。政府采购尤其公开招标，可以作为非营利组织获得财政支持的重要渠道。遗憾的是，目前的实际运行中，大部分非营利组织尚未被纳入政府采购的对象。

    四是健全我国非营利组织的监管机制。建议从以下几方面入手：建立非营利组织的信息披露制度，将非营利组织运营状况的主要信息真实、准确、及时、完整地向出资人、政府、受益人及其他利害相关者予以公开；发挥新闻媒体的舆论监督作用，规范非营利组织的行为；完善社会监督机制，借鉴国外的经验，培养专业化的社会监督机构，使非营利组织的管理、活动、财务等状况公开、透明，从而达到提高非营利组织自身公信力的目的。

    五是提高非营利组织自身的自治能力。促进非营利组织发展的关键是培育其自主能力，实现非政府性、非营利性。首先，政府部门要对非营利组织的社会地位、性质及社会功能进行积极宣传，提高全社会对非营利组织的认知度。培育全社会的公民意识和志愿精神，引导民众通过非营利组织参与社会管理。在解决非营利组织专业人员缺乏的问题上，加强非营利组织从业人员的资格审查，同时也要根据不同机构、不同专业的特殊情况提出不同的考核标准和培训目标。其次，要完善非营利组织的内部机制，强化经济责任和财务控制。建立财务公开和监督制度，提高财务的透明度，如建立经费预决算、接受捐赠公示制度等。再次，需要完善非营利组织治理结构，建立责任机制，防止非营利组织个别领导的独断专行和贪污腐败。