试点到期，公益诉讼何去何从

    人民检察院在履行职责中，发现污染环境或食品药品安全领域存在损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以“原告”的身份向人民法院提起公益诉讼。

    严重污染环境，构成污染环境罪，依法应予惩处。但以往面对诸多环境污染案时，人们往往发出的是叹息，因为个人无法作为原告来打环境公益诉讼案。而在我国，专门从事环保的公益组织又相对欠缺，这就造成了一个真空地带——环境污染案没有适格的主体。如今，人民检察院在履行职责中，发现污染环境或食品药品安全领域存在损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以“原告”（公益诉讼人）的身份向人民法院提起公益诉讼。所谓的“公益诉讼”，就是针对一些特定领域，检察机关为了保护不特定多数人的公共利益，对一些不履行法律义务或侵权单位提起的诉讼。

    2015年7月，全国人大常委会发布了授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定，据此，最高人民检察制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，在北京、吉林、江苏、安徽、山东等13个省、自治区、直辖市进行试点，试点期限两年。

    曾经，环境污染没人管、国有资产流失无人问等情况较为普遍，但在今年全国两会期间，不少代表委员都注意到，在检察机关已办理的公益诉讼案件中，对绝大多数案件而言，检察机关一旦介入案件提出检察建议，相关单位就迅速行动起来，还未进入诉讼程序就主动解决了问题，使公共利益得到及时维护。

    到今年7月，全国人大常委会两年的公益诉讼授权试点即将到期，此后的公益诉讼将何去何从？对此，本刊记者对全国政协委员、北京市人民检察院副检察长甄贞进行了专访，并了解了她在今年两会提案中所涉及到的相关内容。

    《人民周刊》：公益诉讼目前主要涉及哪些领域的案件？

    甄贞：公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。目前公益诉讼涉及两大类五个领域，其中民事公益诉讼类包括环境保护、食品药品安全两个领域；行政公益诉讼类包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让三个领域。《办法》实施两年来，应该说取得了一些实效，希望有关部门能够修改完善相关法律，适度扩大公益诉讼的案件适用范围，不再局限于两大类五个领域。

    《人民周刊》：公益诉讼的试点工作至今实施已近两年，大概是什么情况？

    甄贞：截至2017年1月底，各试点地区检察机关共在履行职责中发现公益案件线索6207件，办理公益诉讼诉前程序案件4155件，向人民法院提起公益诉讼526件。可以说，公益诉讼试点工作已经取得了一些经验，但也暴露出社会公众对检察机关提起公益诉讼的认识不够，检察机关、行政机关、审判机关对公益诉讼的认识不统一，办案中存在阻力和困难，诉讼程序不完善等突出问题。因此，需要在国家层面进一步统一思想认识，结合试点经验及时予以更高层面的规范，并及时完善相关立法。

    《人民周刊》：您刚才提到，社会各方面对检察机关提起公益诉讼的认识不够，具体体现在哪些地方？

    甄贞：检察机关提起行政公益诉讼，意味着有关行政机关将成为法庭上的被告。试点工作中，有的行政机关担心影响自身形象，对试点工作支持、配合不够，虽然各地检察机关与大部分监督领域的行政机关建立了沟通交流平台，且行政机关亦表态支持检察工作，但对实质性的监督问题，部分行政机关会表现出回避或拖延。如，有的有线索不移送，有的不配合甚至阻挠检察机关开展调查核实活动，有的行政机关对检察机关的建议不予理睬，在规定期限内既不纠正违法行为，也不回复检察机关。另外，一些地方的人民法院对检察机关提起公益诉讼持审慎态度，对最高人民检察院出台的相关文件不予认可，对相关诉讼程序的认识检法两家也存在一些分歧。这些认识不到位及认识分歧，往往使案件办理出现梗阻，对深化改革试点工作造成较大影响。

    《人民周刊》：您在提案中讲到，公益诉讼在这两年的推进试点工作中暴露出一些问题，能具体说一下这些问题是什么？

    甄贞：首先，对检察机关在公益诉讼中的地位需要统一认识、明确定位。检察机关提起公益诉讼，是基于维护公益的需要，以“公益诉讼人”的身份提起诉讼、参加相关诉讼活动的行为，是履行法律监督职责的职权行为，与民事诉讼、行政诉讼中的一般当事人有着明显的区别。但是，实践中有的法院将检察机关作为一方诉讼当事人对待，并要求检察机关在诉讼中提供单位法定代表人身份证明和组织机构代码证等，后经过检法两家反复协调，才不再要求。其次，公益诉讼案件的管辖需要进一步明确，特别是不少重大公益诉讼案件，跨地域特点明显，在管辖上缺乏有力的法律规范支持，办案中协调困难。第三，检察机关提起公益诉讼的程序亟须统一规范。在试点阶段，公益诉讼的诉讼形式尚未成型，相关规则有待完善，检法两家的共识尤为重要。但从与法院沟通情况来看，虽然总体比较顺畅，但就具体审判程序仍存在分歧，如检察机关起诉需要提交的材料、证据规则、诉讼地位、二审程序等。尽管检法两家进行了积极沟通，但在许多问题上仍未能达成共识。另外，虽然《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》对公益诉讼程序进行了一定的明确，但还不够细化具体，地方各级人民检察院在探索中制定了不少关于公益诉讼方面的实施细则，但其层级效力很低，约束力非常有限。

    《人民周刊》：那么针对以上这些实践中存在的问题，您认为有没有解决方案？

    甄贞：我在今年的提案中具体的建议是：近期可由中央政法委协调最高人民检察院、最高人民法院、国务院法制办共同出台《关于推进公益诉讼制度改革的意见》，明确推进公益诉讼制度改革的一些基本问题、基本要求、工作模式、基本程序等，并建立检察机关与行政机关的沟通协作、工作衔接机制。

    在上述《意见》基础上，我建议最高人民检察院、最高人民法院尽快加强协调，共同出台《人民检察院提起公益诉讼工作规定》，明确人民检察院提起公益诉讼的诉讼地位、案件管辖、提起标准、证据规则、诉讼程序等基本内容。此外，我建议以修正案的方式及时完善民事诉讼法、行政诉讼法，明确人民检察院提起公益诉讼的职责及提起公益诉讼的基本程序。在修改人民检察院组织法、人民法院组织法时，将公益诉讼职权在两院组织法中予以规定。

    《人民周刊》：我知道，目前公益诉讼案件的法律依据是全国人大常委会的授权，今年7月份，两年的授权即将到期，此后若要将公益诉讼延续下去，其法律依据是什么？

    甄贞：是的，7月份授权就到期了，在没有相关法律规定的情况下，检察机关以公益诉讼人身份提起公益诉讼将会无法可依，我们会在现有法律规定的前提下，继续向相关行政机关和社会组织提出检察建议，运用督促起诉、支持起诉的方式继续推动这项工作。我们都认可，公益诉讼试点这两年效果还是比较明显的，尤其是在诉前程序中，很多时候检察机关介入案件之后，那些不作为的行政单位大多数都能自觉履行义务。虽然目前大家对环境污染和食品安全等方面的关注度都比较高，但很多时候在遇到问题以后投诉无门，导致自身利益得不到保障，其中很重要一个原因是，多数老百姓并不知道还存在有公益诉讼这个法律途径。既然公益诉讼利国利民，那么我想，公益诉讼继续下去将是众望所归，希望相关部门会很快有相应的意见或措施出台。