市政府“秘密文件”追踪

    活跃的公众参与、相对宽松的民意氛围和媒体监督环境是39号文最终被追问出来的重要因素

    蓄须455天后，广东省政协常委孟浩终于把自己的胡子剪了。

    在广州，甚至整个广东省，“孟浩的胡子”早已成为了公众事件。只要孟浩的胡子还在，人们就知道，神秘的广州市政府“39号文”还未公开。

    2008年10月，广州市政府出台《印发城市建设投融资体制改革方案的通知》，即39号文，内容涉及交通、水务、地铁、燃气、垃圾处理、城建、亚运城共七大板块，该七大板块被划分至七大集团手中。

    文件涉及民生多个领域，但却一直没有对外公布，此举引发了当地公众的广泛质疑，其中包括孟浩在内。2012年1月12日，在广东省政协小组会议上，孟浩立誓：“‘39号文’一天不公布，我就一天不刮胡子了！”

    2013年3月29日下午，在公众呼吁近5年之后，广州市政府终于掀开了39号文件的“盖头”。次日，孟浩也如约将他那长达16公分的花白胡子剪了。

    很多人认为事件该就此结束了，但在孟浩看来，文件公布了，胡子剃了，但追问和反思还在继续。

    “隔空喊话”

    2013年3月29日，周五，是3月份最后一个工作日。整个下午，孟浩和广州律师赵绍华都在孟浩的办公室里等待“39号文”的结果。

    这一天，是广州市市长陈建华许诺公开“39号文”的最后期限。此前，在今年的广州市“两会”上，陈建华表态，将在3月底公开“39号文”。

    时间接近下午5点，几个朋友聚在孟浩的电脑前，不断刷新政府网站，还是未见踪影。孟浩有些不踏实，托人致电市政府的一位朋友，答复是：将在5点公布。

    5点过后，这份神秘的“39号文”终于现身广州市政府门户网站。事实上，这是一份关于广州城市建设投融资体制改革的指导性文件，其主要内容是广州市2009年组建七个大型国有投融资集团的实施方案和保障措施。七大城市投融资集团包括市城投集团、水投集团、交投集团、地铁集团、广日集团垃圾处理板块、发展集团燃气板块及亚运城经营开发。

    文件称，改革的目的是要减轻财政投资压力，明确企业在城市建设中的投融资主体地位，创新城市建设投融资体制等。

    不过，让人不解的是，这份“以改革为名”的文件出台后一直没有正式公布。

    在孟浩为此蓄须一年后，2013年1月23日，广州市长陈建华在两会新闻发布会上回应有关“39号文”提问时，向孟浩“隔空喊话”，政府今年3月底之前将公布文件，希望孟浩“下午就给胡子理了，干干净净地以崭新的形象参加省两会。我们两会见！”

    3月29日下午，在确认“39号文”已经公开后，孟浩向几十位本地媒体记者发了邀请短信：30日上午9点30分（时间代表了孟浩所在的“九三学社”），海心沙广场剃须。

    30日上午，记者们陆续来到现场，天空飘着细雨，在众多双手撑起的伞阵里，孟浩自己动手，剪下第一刀，剩余的长须则由好友赵绍华律师代劳。剪毕，孟浩把16公分长的花白胡须收集起来，“将来做成一支毛笔，起名就叫‘急公好义书正气’”。

    迷雾重重

    事实上，对“秘密文件”的追问并非从孟浩的胡子开始。广州本地知名网友“巴索风云”也曾是追问者之一。

    “那时候除了我，还有很多网友都在找这份文件。”“巴索风云”回忆，“39号文”的身影，最早出现在2009年9月广州市花都区一份生活垃圾处理中心项目环评公告上。

    这份曾在当时引发公众强烈“反焚”浪潮的环评公示称，广州广日集团有限公司即将在花都区狮岭镇汾水林场建立一座垃圾焚烧发电厂，而且该项目援引的政策依据是政府“39号文”。

    “当时我们就疑惑，为什么一直以生产电梯为主营的广日集团，没有经过招投标就可以来经营垃圾焚烧的项目。”“巴索风云”说。

    公众的最初的追问并没有结果，而此时，广州市在2009年完成了七个投融资集团的组建。广州市政府通过注资、资产注入、土地权益划拨、资源倾斜、推动上市、提高资源价格、购买服务等一系列扶持措施培育七大国资投融资集团。而几乎每一个集团，都因为这种“行政特许”获得了某些民生领域的经营权，涵盖水务、交通、地铁、燃气、垃圾处理等。

    2011年3月开始，“39号文”开始引发媒体以及孟浩的关注，“当时一位当地记者来和我说垃圾焚烧厂的事情，走之前‘落’下一份文件。这份文件就是‘39号文’，封皮上印着‘内部材料（改革完成前）’。”孟浩说。

    这让孟浩感到疑惑，这份关系到广州市交通、水务、地铁、燃气、垃圾处理等民生领域各个方面的文件为何从未公开？

    2011年5月初，作为省政协常委的孟浩找来几个一起探讨，包括中山大学公共管理学院教授郭巍青、华南师范大学政治学副教授唐昊、网友“巴索风云”等。大家当时的判断是，这份文件涉嫌用政府扶持的方式制造行业垄断，显失社会公平。

    当地媒体、律师、学者也加入追问的队伍，大同律师事务所主任朱永平说，他曾向广州市政府申请公开“39号文”，但遭到拒绝。2013年1月17日，朱永平甚至以涉嫌违反国家《政府信息公开条例》为由，把广州市政府告上了法庭。但在开庭前一天下午，朱永平突然撤诉。朱永平对媒体透露：“有上级主管的人，向我做了一些思想动员，判决下来也已经公布了，说没有什么必要。”

    孟浩说，宣布蓄须以后，他曾与陈建华的秘书联系，希望政府尽快公布，有利于政府和市长的形象，但迟迟没有下文。

    “围观会”再追问

    4月3日，文件公布第4天，广州当地多名民间人士发起39号文件“围观会”，孟浩在会上继续追问。“既然是城市建设投融资体制改革，为什么不能像其他省份和城市那样公开改革方案、吸纳社会各方意见？”孟浩说。

    华南师范大学政治学副教授唐昊对“39号文”的制订过程表达了看法，他认为，“39号文”有保护某些特定群体利益的嫌疑，“公众对政府保密文件没有太多的监督手段，只能是隔空喊话，缺乏直面交流的渠道和机制。”

    “‘39号文’的实质就是政府缺钱花，要借钱。”赵绍华说，但是政府自己又不能直接去借贷，就成立了几个公司。但这些公司没东西不行，银行不会贷款给他们，于是政府就把优质资产划给这几个公司，让他们去融资，这样一来，“可能损害的是城市和市民的长远利益。”

    广东省社科院研究员丁力说，“39号文”之所以当时没有公布，一个很重要的因素是，“当时企业的负债结构是比较糟糕，钱用多了，拿出来是比较难看。”

    这一说法从广州市长陈建华的解释中可以得到印证，陈建华曾说，文件公开前提条件是要在七个企业和平台改革完成之后。有六大企业顺利按文件做了改革调整，但有一家企业退出平台较困难。“按照要求，企业的资产负债率要达到70%以下，这家企业高达88%。2012年，广州努力筹集100亿元的国有净资产，注入这家企业，让其资产负债率下降到70%以下”。

    “这个做法最早不是广州，广州无非也是一个学习者。”丁力坦言，对于地方融资平台背后的地方政府举债冲动，尽管国务院早有相关规定进行规范，但收效甚微。政府有强烈的盈利冲动，后面还容易潜藏部门利益、政企之间的私下交易。“体制机制问题不解决，很难担保不会出现第二个‘39号文’”。