浅谈领事磋商（领事服务）

　　截至目前，中国已同75个国家签署了互免外交、公务签证协定，达成40个简化签证手续协议。在海外，200多个中国驻外使领馆肩负着为出境中国公民提供领事服务和保护他们海外合法权益的重任。据统计，2011年中国公民出境超过7000万人次，而从1949年中华人民共和国成立到1979年的30年间，中国公民累计出境仅28万人次。今昔对比，越来越多的中国公民深切感受到走出国门的便利。

　　然而，这些便利并不是从来就有的。人员出入境和外国人管理涉及一国主权。各国国情不同，法律法规不同，实现“不同”之间的“对接”，为人员跨境流动做出便利安排，往往需要通过政府间的谈判来逐步实现。

　　本文在这里简要介绍的，是公众视线之外的一种政府间谈判——领事磋商。

　　领事磋商是解决国家间人员交往过程中出现的问题、便利人员跨境流动和保护本国公民海外利益的一种有效手段，也是领事工作的重要组成部分，一般由一国领事事务主管机构负责。我国与外国进行的领事磋商通常由外交部牵头，公安部、教育部、商务部、旅游局、国资委等相关部门不同程度参与其中。目前，中外领事磋商多为司局级。在与一些国家举行的外长或副外长级定期外交磋商中，也会包含领事部分。

　　领事磋商中，各国政府职能部门都会关注本国公民在“走出去”及在当地“留下来”期间遇到的各种困难和具体案例。磋商双方一般事先确定议题，对上轮磋商涉及议题和达成协议的落实情况进行评估，然后对本轮议题进行逐项磋商，工作重点是摆事实、讲道理、谈案例、推动问题解决。如果案例较多，还可能在磋商前和磋商中专门递交案例清单。对于一些较复杂的问题，如在一轮磋商中无法彻底解决，则需要数轮多回合交锋。

　　领事磋商与国家和公民的切身利益密切相关，相较外交谈判形式更灵活、内容更具体。从设立领事机构到规范领事职责，从签证安排到入境服务，从保护企业权益到跟踪领事个案，从打击非法移民活动到司法协助……领事磋商议题涉及人员跨境流动中的方方面面，不一而足。

　　正是由于具有务实性、灵活性、技术性和法规性等突出的特征，领事磋商逐渐受到各国政府和公众的欢迎和重视。领事磋商机制化也日益成为潮流。为保持沟通顺畅、及时反映问题并推动解决，磋商国家越来越倾向于定期在两国轮流举行领事磋商。当然，也有在磋商机制建立之初即明确规定定期举行的。例如，今年10月中德双方在外长战略对话成果文件中声明，将定期举行两国司长级领事磋商。

　　目前，我国与58个国家建立了领事磋商机制，针对的多是美欧、周边和东南亚地区，与中国经贸文化交往密切、中国公民相对较多的国家。例如，中国与蒙古、波兰在1990年就确立了定期领事磋商机制，而与德国才刚刚建立。中国与俄罗斯举办领事磋商的轮次最多，迄今已举行十六轮。

　　上世纪90年代初和2005年至今，是中外建立领事磋商机制最为集中的两个时段。这正是我国公民日渐富足，企业逐步壮大并“走出去”的阶段。领事磋商的发展与人员和企业“走出去”相契合，充分印证了领事工作“以人为本、执政为民”的使命和与时俱进的特征。

　　为更好地服务地方，中外双方都在积极探索领事磋商“下地方”。外交部领事司已开始将领事磋商放在一些与某些国家交往密切的经贸大省举行，以此推介展示各地改革开放的亮丽风景和特色行业，协助地方省市与有关国家领事与移民部门建立联系。不难设想，也许有一天，某次领事磋商就会在您的家门口举行。