第11版:政治

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人民日报 2020年07月17日 星期五

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山东青岛建制度、强考核,破解法律顾问“聘而不用、顾而不问”难题

服务有标准 参与更充分(法治聚焦·关注公共法律服务)

本报记者 潘俊强 《 人民日报 》( 2020年07月17日   第 11 版)

  核心阅读

  为破解政府法律顾问在履职过程中出现的“聘而不用、顾而不问”现象,山东青岛探索构建“政府法制机构+外聘顾问+法律专家库”体系,健全选聘机制,完善考核评价制度,规范决策程序,努力提升法律顾问在依法行政中的作用。

  

  临近中午,山东文康(青岛西海岸)律师事务所律师李玉木接到某政府部门电话,咨询商讨如何依法进行信息公开。早前,他还审查了一家镇政府关于对外承包水库的合同文本,指出法律风险点,并附上了修改意见。

  自从成为青岛西海岸新区的法律顾问以来,李玉木“泼起冷水”来,一点儿不含糊。在一些重大决策事项、政策措施以及规划编制过程中,他会就一些问题提出否定性意见。有政府部门工作人员坦言,把文本发给李玉木时,像是在“过关”。不过,不少部门也认可他的专业态度,毕竟泼泼“冷水”会把可能存有违法风险的“小火苗”浇灭。

  健全选聘机制

  构建“政府法制机构+外聘顾问+法律专家库”体系

  不久前,北京大成(青岛)律师事务所律师熊继奎、丛凡力二人作为外聘法律顾问,与青岛市自然资源和规划局工作人员一起到青岛市司法局,为一起行政复议案的答复意见提供法律咨询。来之前,熊继奎和同事们精心准备,从案件实际、法律依据等多方面认真研究、提出建议。

  从2017年8月开始担任政府部门法律顾问,熊继奎已参与政府部门重大决策、行政过程事前咨询以及信访案件等百余件。刚开始还担心“顾而不问”,后来他却发现自己的工作量很“饱和”。

  2015年以来,青岛市开始普遍建立政府法律顾问制度,各级政府及其部门的法制机构承担法律顾问工作。同时,按照“人员精干、优势互补、理论与实践兼顾”原则,多元化、多渠道遴选政治素养好、业务能力强、专业水准高的法学专家、律师作为外聘政府法律顾问。

  目前,市政府外聘法律顾问37人。在公开遴选过程中,34名参与竞聘但因人数原因未被聘任的人员列入市法律专家库,市政府可根据需要,从中临时聘用承办相关法律事务。由此,青岛市的政府法律顾问工作确立了“政府法制机构+外聘顾问+法律专家库”的模式。

  目前,青岛市、区(市)以及所辖街道(乡、镇)三级政府已全部实现法律顾问全覆盖。此外,青岛还通过政府采购法律服务的形式,从全市动态甄选出一定数量的律师事务所,如今已有185家可供选择。“4年多来,有进有出,剔除履职不到位的,又新选入符合要求的。”青岛市司法局法律顾问和法律事务处处长张前进说,各级政府的组成部门可根据实际需要从中选聘法律顾问,受聘律师按照合同约定提供服务。

  完善考核评价

  强化培训与履职监督,不尽职就退出

  然而,在法律顾问制度建立之初,有的政府部门“聘而不用、顾而不问”,有的律师仅将其视为一种荣誉,对交办事项不重视,提供的意见笼统随意。

  “不真提法律意见不行,提不出真意见也不行。”为此,青岛建立完善了政府法律顾问培训和考核评价制度。“培训是为了让其了解行政机关的组织结构、运行规律及政府涉法事务需求,为外聘法律顾问更好地履职提供条件。”张前进说。

  如何确认法律顾问干得好不好?青岛通过建立工作档案、加强日常管理、履职情况监督等手段,考核评价外聘政府法律顾问,并建立更新退出机制。张前进向记者展示了各政府部门填报的法律事务工作台账,上面记录着外聘政府法律顾问参与的具体事项、件数、办理时间等。

  “接受服务的政府部门在法律顾问完成委托事项后,要把完成情况的总体评价反馈给我们。”张前进介绍,即使参加同一委托事项的法律顾问,根据所提意见质量,也可能会得到不同的评价结果。同时,外聘法律顾问的法律意见建议、履职过程也会全程留痕。

  “从上一届法律顾问履职情况看,的确有少数人不太重视,参与积极性不高。”张前进说,当政府法律顾问可不是“打酱油”,不尽职就让其退出。

  规范决策程序

  把紧、把准合法性审查关,发现、纠正违法决策情形

  除了外聘的政府法律顾问团,青岛市司法局承担着市本级政府法律顾问职责。市司法局决策法律审查处处长万红文介绍,他所在的处室负责市政府行政决策及相关文件的合法性审查。

  一份关于建设青岛市无线宽带专网的汇报方案摆在万红文案头,拟提请市政府常务会议审议决策,但必须先过合法性审查关。经过部门集体研究,通信技术专家、外聘法律顾问相关论证,他们发现,方案中由政府直接指定专网建设运营主体存在排除、限制竞争等法律风险,还存在增加财政支出、技术更新滞后风险。万红文说,最后处里给出合法性审查结论:进一步解决相关问题前,暂不提请市政府常务会议审议。

  “有的情形拿不准时,除了处里局里开会会商外,还要邀请精通某一领域相关法律的外聘法律顾问来协助排除法律风险。”万红文说,这也体现了法律顾问“内脑”和“外脑”的合作优势。

  在万红文的办公桌上,放着一摞市政府发文稿纸,每一份都写着相应的法律审查意见。“凡是以市政府名义对外公布的行政决策都需要我们进行合法性审查。”万红文说,他们要当好政府依法行政的参谋。

  据介绍,青岛市司法局在审查中发现有的部门制定文件存在擅自设定行政审批事项、偷换上位法概念、将省授权市级的权限无据下放等违法决策情形,还有的存在排除或限制竞争行为,这些都得退回去修改纠正。截至目前,青岛市司法局已审查市级决策类事项2200余件。

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