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人民日报 2019年03月20日 星期三
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《政府工作报告》首次将就业优先政策置于宏观政策层面

就业是民生之本、财富之源(产经观察·聚焦就业优先(上))

本报记者 李心萍 丁怡婷

《 人民日报 》( 2019年03月20日   18 版)

  今年《政府工作报告》中,关于就业的新提法很多:“稳增长首要是为保就业”“实施就业优先政策”……就业被摆到更加突出的位置。

  就业是民生之本、财富之源,涉及千家万户。为何将就业优先政策置于宏观政策层面?今年就业政策将会怎样“出招”?记者走访了相关部门和专家学者。

  就业优先政策怎么看?

  就业是经济发展的优先目标,就业政策也是宏观调控的手段

  去年底召开的中央经济工作会议又一次将稳就业列为“六稳”之首。今年的《政府工作报告》又做出具体部署,强调实施就业优先政策。就业优先屡被提及,释放了哪些信号?

  在国务院研究室主任黄守宏看来,今年第一次把就业优先政策置于宏观政策层面,就是要把就业的问题置于经济社会发展全局的高度来审视和推动。

  “也就是说,就业已被视为经济发展的优先目标。”中国社会科学院副院长蔡昉说。

  北京师范大学劳动力市场研究中心主任赖德胜也表示,今后,我国在制定和调整宏观政策时,就业指标的重要性、优先性将愈加凸显。“以前,我国的就业问题主要是总量问题,增长稳岗位就多,因此盯紧GDP增速指标,就业形势就好;但是随着中国经济转向高质量发展,化解过剩产能、处置‘僵尸企业’、‘机器换人’等结构调整对低技能就业产生了挤出效应,结构性就业矛盾凸显,同样的增速未必还能实现同样充分的就业,因此宏观调控中,就业指标重要性明显提升。”

  “特别值得强调的是,将就业优先政策置于宏观政策层面,还意味着就业不仅仅是优先目标,就业政策也是宏观调控的手段,实现了目标与手段的统一。” 蔡昉说。

  对此,不少人有疑问:就业政策也能像财政政策、货币政策那样促进经济增长、熨平经济周期吗?

  “在高质量发展阶段,劳动力能否得到合理配置已成为影响经济增长的重要因素。”赖德胜分析,影响经济增长的因素分为两大类:生产要素投入量和生产要素的生产率。其中,生产要素投入量包括劳动、资本和土地等自然资源的投入量。受环境承受能力限制、劳动年龄人口总量下降等因素影响,我国生产要素投入已达顶峰,要想保持持续较快增长,得靠提高生产要素的效率。

  要提高全要素生产率,人力资本至关重要。“只有通过有力的就业政策让劳动力实现合理配置,才能充分发挥人力资本的作用,从而促进我国经济的长期增长。”赖德胜说。

  从熨平经济周期的角度看,就业政策也能发挥功效。“作为宏观经济的核心指标之一,政府可以通过就业政策对失业率进行干预,进而实现对宏观经济的调整。”蔡昉说。

  那么,作为宏观调控手段之一,就业政策有哪些抓手?

  “相较于财政政策、货币政策,许多人不了解就业政策工具有什么,这与我国早期实施的就业政策有关。”赖德胜说,早期的就业政策聚焦事后兜底,如为失业人员提供最低生活保障等。

  作为宏观调控的手段之一,就业政策更多指的是积极的就业政策。“积极的就业政策有许多工具,比如说,通过政府购买、鼓励创业的方式创造就业岗位,通过保险返还等政策维护就业岗位,通过培训提高职工技能,帮助其匹配就业岗位等等。”赖德胜说。

  “这也是为什么我们将以往所提的就业优先战略改为就业优先政策。”中国劳动和社会保障科学研究院副院长莫荣说,战略与政策是不一样的,战略往往是大方向,政策则一定要有具体举措。

  实现今年目标难不难?

  按照6%—6.5%的GDP预期增速测算,1100万人以上城镇新增就业可以实现

  今年就业的目标是城镇新增就业1100万人以上,城镇调查失业率5.5%左右,城镇登记失业率4.5%以内。

  “1100万人以上”是对就业压力的回应。

  “834万高校毕业生、500万左右的中职毕业生,再加上辍学的城镇初高中学生、退役军人,这些人都需要在城镇找工作,今年需要在城镇就业的新增劳动力仍然维持在1500万人以上。”赖德胜说。

  “1100万人以上”是对充分就业的追求。

  有人说,1500万人以上的新增劳动力意味着1500万个以上的岗位需求,为何只制定了“1100万人以上”的就业目标呢?

  这涉及充分就业的概念。“经济学研究发现,因为存在信息不对称等问题,总会存在由于供求不匹配而造成的摩擦性失业和结构性失业,无法做到让一切有劳动能力的劳动者全部就业。”莫荣说,因此,充分就业与一定的失业率往往是并存的。

  “根据学界的研究,我国实现充分就业的指标为调查失业率控制在5%以内。”蔡昉说,今年将城镇调查失业率目标放宽至5.5%左右,就业目标定为1100万人以上,既充分考虑了充分就业目标,也顾及宏观经济所面临的下行压力。

  在采访中,几乎所有经济学家都认为,今年中国经济有能力实现1100万人以上的就业目标。

  先看经济增长。我国经济对就业的拉动作用显著提升。随着产业结构的优化、服务业的发展,GDP每增长1个百分点能增加的就业从过去的80万人、90万人,逐步提升到现在的200万人。

  “国际上有些组织曾提出疑问,经济增速下滑,就业一定下滑,这是世界经验,怎么中国是例外?”莫荣说,那是因为,中国经济增量依然巨大。当我国经济总量在40万亿元时,经济增速为10%,每年新增的GDP是4万亿元,现在我国经济总量已达90万亿元,即使是6%的增速,其绝对增加值也有5.5万亿元,基数大了,即便增速有所放缓,增量依旧能支撑就业增长。

  黄守宏也表示,按照6%—6.5%的预期增速目标测算,城镇新增就业1100万人以上的目标是可以实现的。

  再说就业潜力。近年来,我国各类市场主体蓬勃发展,新产业、新业态不断涌现。尤其是商事制度改革全面实施五年来,注册资本登记制度改革、“多证合一”“证照分离”等一系列举措显著改善了营商环境,极大鼓励了创新创业创造。目前全国实有市场主体1.06亿户,其中新设立市场主体占比达到总量的73%。日均新设市场主体5.8万户,日均新设企业1.8万户。“创业带动就业具有倍增效应,新主体、新产业、新业态的蓬勃发展为就业增加打下了坚实基础。”莫荣说。

  最后看政策环境。人力资源和社会保障部部长张纪南说,实施就业优先政策意味着今年各项政策将优先支持就业,产业政策、财税政策、货币政策、教育政策等将综合发力。

  “尤其是加入就业政策后的宏观政策,可通过加大政策间的协调配合力度,为稳就业创造良好的环境。”蔡昉说,当失业率高于自然失业率出现周期性失业时,单靠就业政策已难以对失业率进行调整,那么财政政策与货币政策可配合发力,合力调控。

  落实就业优先该咋办?

  突出重点群体精准施策,加大减负、培训、保障力度

  “就业需要全社会各方面的共同努力。作为人社部门来讲,更是责无旁贷。我们将主要围绕‘一个突出、三个加大’下功夫。”张纪南说。

  “一个突出”,就是突出重点群体,精准施策。

  “在做好面上就业工作的同时,突出重点群体,重点做好大学毕业生、农民工、退役军人和就业困难人员等群体就业创业工作,针对他们各自不同的特点,精准施策、精准发力。”张纪南说。

  春节假期一过,火车上的招聘会、火车站的招聘会、村里的招聘会,从一线城市到小县城,各式各样的招聘会频频亮相,为农民工送岗位、送政策、送服务,帮助农民工群体就业创业。

  这不,广东省人社厅工作人员卢健秋、郭晓明刚刚从四川广安赶回广州,拉来了1800人的返岗专列。“春节期间就开始忙活,一边联络农民工,一边联络就业服务机构。我们带着就业服务机构到广安接人,火车上招聘,下车即上岗。”卢健秋说。

  “接下来,还有400多场招聘会等着我们呢,有针对农民工的,也有针对高校毕业生的。”郭晓明说。

  “三个加大”,就是加大减负、培训、保障的力度。

  企业有活力,就业有保障。“今年,我们要在‘降、返、补’这三个字上做文章。”张纪南说,“降”就是降低社保费率;“返”就是对不裁员、少裁员的参保企业,加大失业保险费返还的力度和幅度;“补”就是对于吸纳就业困难人员的企业给予社保补贴和贷款贴息等。

  技能在手,岗位不愁。在黄守宏看来,就业优先政策含义非常丰富,不仅要聚焦缓解当前就业压力,也要未雨绸缪,为将来打算,加快培养能够满足我国经济转型发展需要的高技能人才。

  为此,《政府工作报告》提出了两项提高劳动者素质的重大政策,一是高等职业院校扩招100万人。现在中国高职在校学生1300多万人,每年招生400万人左右,今年要在这个基础上再扩招100万人,并有相关的政策作为保障。二是从失业保险基金结余中拿出1000亿元,用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。“这么做,既缓解当前的就业压力,同时也提升劳动者的素质,从而推动中国经济高质量发展。”黄守宏说。

  保障权益,兜牢底线。“就业政策还有一项重要手段就是就业帮扶,为失业人员提供托底安置服务。”赖德胜说。

  张纪南介绍,对于失业人员,将完善实名制服务和管理,及时兑现失业保险等社会保障待遇;对于零就业家庭,将加大援助和帮扶力度,确保及时动态清零。

  此外,黄守宏表示,稳增长首要是为保就业,这就要求在支持各产业企业发展的同时,要大力支持那些就业容量大的小微企业和部分劳动密集型产业发展。

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