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人民日报 2018年11月02日 星期五
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湖北鄂州探索生态价值实现路径

呵护绿水青山 构建生态补偿机制(人民眼·生态文明建设)

本报记者 禹伟良 卞民德 范昊天

《 人民日报 》( 2018年11月02日   16 版)

  空中俯瞰梁子湖。
  方仲华摄

  游客在沙窝乡青岭生态园采摘甜桔。
  闵佳杏摄

  鄂州城区一景。
  方仲华摄

  要一泓碧水,还是要一塘珍珠?

  选择没有悬念,1.2万余亩珍珠养殖全面退出,上亿元的年产值被舍弃。

  保生态,还是保产业?

  守着全国十大名湖之一的梁子湖,湖北省鄂州市梁子湖区意志坚决。2013年起,梁子湖区全域500平方公里全面退出一般性工业,每年减少近4000万元的税收。彼时,当地全口径财政收入才2亿余元。

  这样取舍,真的划算?

  “不吃亏,还有得赚。”今昔对比,梁子湖区委书记夏帆底气很足。

  发展算经济账,更算生态账。作为湖北省唯一的试点地级市,鄂州从2016年起率先在全域开展自然资源资产负债表编制工作,盘点绿水青山家底并打上“价格标签”,生态审计、生态补偿、生态融资等改革创新随之步入制度化、常态化轨道。

  “真算账、结硬账,好山好水从无价转化为有价,从‘静资产’变成‘活资金’。”鄂州市委书记、市长王立说。2016年至今,因溢出生态服务价值,梁子湖区共获得市及其它区的生态补偿资金1.3亿多元。

  欠下生态账,追责“零容忍”。近两年来,依据自然资源资产审计发现的问题,鄂州已问责78名相关负责人。

  今年4月,习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出,要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径,选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点,探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。

  因钢而兴的鄂州,用生态价值工程率先破题,生态账越算越细,经济发展新逻辑愈发鲜明。这座长江之畔的鄂中小城,倾力“治山理水”,讲述生态价值日益“显山露水”的新故事。

    

  勇蹚“深水区”

  生态建设需要久久为功。如何让生态治理体系进入良性自发状态?鄂州系统化设计并实施“生态价值工程”探索“生态优先、绿色发展”实践路径

  退垸还湖、退渔还湖、退田还湖,梁子湖区正加速重构“梦里水乡”。

  梁子湖区东沟镇,曾因珍珠养殖而闻名全国,被誉为“华中珍珠第一镇”,有着完整的产业链。如今再访东沟镇,已难觅珍珠踪迹。养殖户或转产,或关场外出务工,珍珠养殖退出面积达7000余亩。驱车行驶镇上,只有尚未撤下的大小招牌,犹在诉说过往。

  “不是市场不好,是为了保护生态环境。”梁子湖区水务水产局局长贺立同说,“养殖珍珠要投肥投料,导致很多水塘的水质都在Ⅳ类以下。”

  鄂州河湖纵横,自古以水优著称。共抓大保护、不搞大开发,重构长江经济带高质量发展新版图,是鄂州必须答好的一道时代考题。

  钢铁、水泥等传统产业比重过高,资源环境负荷过重,一直是鄂州经济的痛点。被列入武汉城市圈战略备用水源地的梁子湖,一度水面面积、库容减少,野生鱼类资源逐年下降。

  动真碰硬的环保风暴,尽显鄂州生态优先、绿色发展的决心与担当:在梁子湖区域划定生态红线“只予不取”;在80余公里的长江沿岸,一年关停污染企业500家,5年来万元GDP能耗下降两成以上……

  生态建设需要久久为功。如何让生态治理体系进入良性自发状态,激发起可持续的内生动力?王立的回答是:系统化整体规划、工程化有序实施。

  2015年9月,我国生态文明建设领域改革的顶层设计——《生态文明体制改革总体方案》出台,自然资源资产产权制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等“四梁八柱”,就此奠定。

  作为湖北版图最小的地级市,鄂州一直勇于担当全省的改革试验田和先行区。如今有了生态文明体制改革顶层设计这个导航仪,鄂州跃跃欲试,向生态文明改革深水区再出发。

  次年3月,鄂州被湖北省确定为自然资源资产负债表编制和领导干部自然资源资产离任审计试点城市,在全省是唯一的地级试点城市。接到任务的当晚,鄂州市委和市政府即召开会议,将此项试点作为当年的“1号改革工程”。

  自然资源资产价值化、市场化、金融化,生态责任制度化,发展动能生态化,鄂州系统化设计实施生态价值工程,改革推进蹄疾步稳。

  “践行‘绿水青山就是金山银山’理念,要做好制度设计,让实践路径清晰起来。”生态价值工程率先破题,王立颇有感触,“两年的探索很有味道,渐入全域抓生态轨道。”

  念好“紧箍咒”

  自然资源资产负债表一编制出来,反应出乎预料。“这次的数据含金量很高,既能变现,又是问责依据,谁也不敢大意。”近两年鄂州生态审计已问责78人

  没日没夜忙了几个月,眼看工作就要收尾,吴刚却遇到了“大麻烦”。每个区的自然资源资产负债表编制出来,按要求须由各区政府常务会按“三重一大”事项集体讨论,再由政府负责人签字确认。可过了半个月,签字环节还没落实。

  吴刚是鄂州市统计局局长,2016年3月起负责牵头编制自然资源资产负债表。虽然之前做了充分准备,可进入操作环节,问题远比想象的多。

  这次编制的范围,涉及2011年至2015年的统计数据。有的数据缺失,有的数据打架,有的数据时效性不强……光是确保数据收集完整、准确,前前后后就费了不少功夫。

  更难的是,这些自然资源资产,价值怎么核算?

  “大家都知道一棵树能卖多少钱,但它创造了多少生态价值,没人说得清楚。”鄂州市金融办副主任秦剑涛说,编制自然资源资产负债表,对自然资源资产进行价值计量,就是要把这事说清楚。

  经过反复比较,鄂州市最终选择与华中科技大学合作,采用当量因子法进行自然资源资产价值化。土地、水域、森林等自然资源资产,被赋予相应的系数,再通过专门的计量模型,将其对生态的服务贡献统一度量为无差别、可交换的货币单位。

  按照这个算法,一平方公里的梁子湖水能产出多少生态服务价值?以2011年的数据为例,1个标准当量因子对应的价值,是全国一公顷农田产出的粮食平均价值,以2010年全国数据为基准,再剔除物价因素,最终测算为3590元。湖水水质按照二类标准测算,其具有的水资源供给、气候调节等功能对应的当量因子总值为103.94。那么,梁子湖一平方公里水域的生态服务价值就是37万多元。梁子湖总面积271平方公里,这整湖清水的生态服务价值便约为101亿元。

  没想到,自然资源资产负债表一编制出来,反应出乎预料。那时的鄂州市统计局天天像开记者招待会,各种问题一股脑儿砸过来。“有的说,数据怎么少了;有的说,这是历史遗留问题,不能算在我们头上。当面质疑的,打电话来问的,热闹得很。”

  也难怪别人较真,这张表确有厉害之处。

  “它像一张网,囊括辖区内生态家底,而且只能增加不能减少。”鄂城区委书记刘厚文坦言,以前能做的事,现在不能再做,倒逼转型。

  此外,它还为领导干部离任审计提供实据。

  “过去了解一个地方的生态环境状况,可能就是转一转、看一看。现在都是定量的,好坏一目了然。”华容区委书记姜飞轮说。

  鄂州市委副秘书长、改革办主任范玉姣也理解,“这次的数据含金量很高,既能变现,又是问责依据,谁也不敢大意。”

  如今,鄂州市自然资源资产负债表编制工作已实现常态化,每年编制上一年度的负债表。而且,全市土地资源、林木资源、水资源、矿产资源4个账户8张表,编制范围均已延伸至村一级。

  与此同时,鄂州全面启动对市本级、区和乡镇领导干部自然资源资产的离任审计工作。

  自然资源资产离任审计的内容,一是数量上的多少之变,二是质量上的好坏之变。除了“目视”手段,鄂州市审计局还利用地理信息技术和大数据思路,拓宽审计视野。

  “这就是一张‘天网’,能让问题更直观地显露出来。”鄂州市审计局局长李志鹏介绍,审计结果被作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据。近两年来,因自然资源资产离任审计发现问题,鄂州市已有78名相关责任人被问责。

  谁保护谁受益

  建立市域内横向补偿机制,好山好水能够变现了。如果不改变发展方式,还是引进污染大、附加值低的产业,“恐怕每年从中得到的税收,还不足以支付给其他区域的生态补偿金”

  梁子湖区万秀村党支部副书记杨怡生没想到,曾经招人烦的垃圾,现在竟成了“宝”。

  就说废弃塑料瓶,以前在村里转一圈,时不时就能看见几个。如今瞪大了眼睛也难找出一个。

  “不光没人扔,村民还四处去捡。”杨怡生笑言,没几天工夫,过去几十年扔掉的,全都被捡了回来。

  很多城市社区都犯愁的垃圾分类,在这里却搞出了名堂。塑料瓶、铜铁料、干电池、废纸箱……村民平时积攒,每周六下午集中送到村部,按类别计分,再凭积分兑换日用品。

  与全域推进农村垃圾分类一样让人惊喜的,还有梁子湖区的乡村全部实现污水集中处理。这些,都是梁子湖区倾力抓生态文明建设的缩影。

  “对生态环境的保护与建设,是全域全方位的,区里的首要任务就是抓生态。”梁子湖区委常委、办公室主任彭少杰说。

  2016年,彭少杰从鄂州市政府调到梁子湖区,任职区委常委,负责生态文明建设。这样的安排,是鄂州市的一次大胆探索。在梁子湖区,从区委到乡镇党委,都设置了“生态常委(委员)”。

  “谁污染、谁补偿、谁保护、谁受益”的正向激励机制,让梁子湖区尝到了抓生态的甜头,也有了继续抓下去的干劲。

  鄂州明确将水流、森林、湿地、耕地、大气作为生态补偿的5大重点领域,构建起市域内生态保护者与受益者良性互动的多元化补偿机制。

  梁子湖区成为改革最大受益者。2017年,梁子湖区获得生态补偿资金5031万元;2018年,获得生态补偿资金8286万元。

  起初,见市里动了真格,要往外掏钱的区意见大。有干部说:“我们也在搞生态文明建设,也在创造生态服务价值,凭什么给别人钱?”

  秦剑涛就被当面问过好几次,“每个区都在提供生态服务价值,但是你提供给别人的,没有人家提供给你的多。两相抵扣之后,你还使用了一部分别人提供的生态服务价值,当然应该付钱。”

  以2017年为例:按照各区向其他区溢出的生态服务价值测算,梁子湖区须分别支付鄂城区和华容区657万元、942万元;鄂城区须分别支付梁子湖区和华容区17164万元、8131万元;华容区须分别支付梁子湖区和鄂城区9594万元、3172万元。互相冲抵之后,梁子湖区应分别从鄂城区和华容区得到21466万元和3693万元。考虑到这项工作刚起步,鄂州市先按实际提供生态服务价值20%的权重实施生态补偿,即5031万元。同时,市财政承担70%,区级负担30%。最终,鄂城区出了1288万元,华容区出了221万元。

  这5031万元,其实并不足以弥补梁子湖区的损失,但由此带来的影响却颇为深远。

  “至少给干部群众以希望,有舍也有所得。”夏帆说,只要不断做好做大生态优势,溢出的生态服务价值越多,补来的真金白银越多。

  按照鄂州市的路线图,生态服务价值的权重比例将逐年增大。市财政的补贴比例也将逐年降低,直至完全退出。

  对鄂州各级领导干部而言,这无疑是巨大的压力,唯一的出路便是将绿色发展真正落到实处。在范玉姣看来,如果不改变发展方式,还引进污染大、附加值低的产业,“恐怕每年从中得到的税收,还不足以支付给其他区域的生态补偿金。”

  不过,需要继续破解的问题仍然存在。梁子湖是湖北省内蓄水量第一、面积最大的淡水湖,其处于鄂州境内的部分只占到整个湖区面积的1/3,另外2/3属于武汉市的江夏区,上游来水还涉及黄石市、咸宁市。对一湖清水的严格保护,以及生态补偿机制的完善,仅靠鄂州一地可谓独木难支。

  “更好发挥生态补偿机制作用,就需要在更大范围推广实施。”不少干部群众表示。

  跳出内循环

  改革越是深入,鄂州人越意识到,要让社会资金和市场主体看到生态价值,吸引其主动参与、投入

  退出了一般性工业,生态补偿资金暂时又不足以弥补损失,梁子湖区靠什么发展?

  紧邻武汉光谷的梧桐湖新区,成为梁子湖区新的“聚宝盆”。全数字“正电子发射断层成像和X射线断层成像扫描”、钢轨表面激光延寿处理技术……45个创业团队和高科技项目在这里安家落户。

  看效益,这块50平方公里土地上集聚的新产业,远超此前梁子湖区500平方公里退出的一般性工业。

  “现在70%的税收都来源于此,预计今年全区税收能到7亿元。”夏帆发现,虽然说决定企业入驻的因素很多,但好的生态环境确实功不可没。

  有约束、有好处,谁也不愿再顶着骂名,为短期利益招揽污染企业。生态文明建设的理念与行动,在鄂州越来越合拍。

  梁子湖区过去山少林少,绿化率仅有10%。短短3年,新种的10万棵树茁壮成长,绿化率提升到20%。因为大部分国土面积是湖和田,外人逗趣:照这么下去,梁子湖就没地方种树了。

  华容区瓜圻村,江湖港连通工程快马加鞭。历史上这里通江达湖,后来围湖造田,导致水患严重。华容区委副书记成华丽说,生态修复既是还债,“更是对生态重新估价、对发展思路重新厘定。”

  不过,无论是更加重视生态环境保护,还是建立健全生态补偿机制,鄂州生态价值工程这篇大文章还只是破了题。改革越是深入,鄂州人越意识到:有了好生态,还要让社会资金和市场主体看到生态产品的价值,并吸引其主动参与、投入,才能实现生态资源金融化、资本化。

  “目前的生态补偿机制,还是以行政手段为主,属于政府间的自我循环。”鄂州市常务副市长李军杰说,鄂州通过生态价值发现,将自然资源资产计量结果运用在政府间支付上,这条路算是走通了,“但在二级市场发现价格、促使更多社会资本进入方面,鄂州还在探索。”

  今年2月,鄂州市水务集团以水库灌溉权作为融资标的物,获得质押贷款2000万元。以自然资源资产评估价值为贷款额度依据,鄂州针对产权主体进行银行授信,使自然资源资产货币化并进入市场流转……一系列创新实践,正渐次开展。

  赶在国庆节前,李军杰又跑了一次国家开发银行,希望能借鉴土地增减挂钩指标的思路,打造可供市场交易的生态指标,推动自然资源资产市场交易。李军杰和秦剑涛已经为此奔忙了大半年,如今终于赢得多方认可,有望变成现实。

  不显山露水的鄂州,决意续写生态价值实现的“显山露水”故事。

  鄂城区燕矶镇,湖北国际物流核心枢纽项目建设争分夺秒。它以航空物流为龙头,导入临空高端产业,将推动鄂州从“钢城”迈向“港城”。值得一提的是,因建设需要而被占用的自然资产资源,经过严格的环评之后,得到有效恢复。鄂城区委副书记夏鑫说:“既要保证用地,也要确保生态资源占补平衡。”

  附近村庄大多已拆迁,但不久之后,村民还将回到这里居住、工作。江湖连通、草木葱茏的新空港,承载着鄂州绿色发展的新梦想。村民时不时回来瞧上一眼,闲聊起来满是憧憬:绿色引领,水碧山青的新鄂州,将飞出怎样的新高度……

  版式设计:蔡华伟

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