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人民日报 2014年08月28日 星期四
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全国人大常委会法工委副主任张荣顺——

对“一国两制”的认识应当正本清源

《 人民日报 》( 2014年08月28日   04 版)

  新华社北京8月27日电  (记者查文晔、赵博)全国人大常委会法制工作委员会副主任、香港基本法委员会副主任张荣顺27日在接受采访时说,此前国务院发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书,目的是为了正本清源,更好地贯彻落实“一国两制”方针政策和香港基本法。

  张荣顺说,香港回归以来,“一国两制”伟大实践取得了举世公认的成功,香港特别行政区经济繁荣,社会稳定,各项事业取得了全面进步。同时也要看到,虽然香港已经回归祖国17年,“一国两制”和香港基本法也实施了17年,但香港社会对“一国两制”和香港基本法还存在一些模糊认识,更有少数人出于各种目的,对“一国两制”故意作“另类诠释”,在香港社会制造了不少认知问题。

  他表示,一直以来,中央领导人在历次发表的讲话中,都十分强调要全面准确地理解“一国两制”,在香港回归17年之际,国务院发表这本白皮书,对“一国两制”方针政策的丰富内涵作一次全面的阐述,目的就是正本清源,还原“一国两制”的本来含义,以确保“一国两制”的长期实施。

  中央对香港事务不是不管,而是采取特殊方式进行管理

  张荣顺说,在“一国两制”提出之初,有些人就有一种先入为主的观念,把“一国两制”理解为中央“不管”或“不能管”香港,这种观念一直延续下来,在不同时期、不同问题上都有所反映。“一国两制”的实质恰恰与这种观念相反。

  他表示,“一国两制”方针政策的提出,就是要回答中国政府对香港恢复行使主权后,中央将采取什么方式来管理香港这个问题,因此,“一国两制”讲的是中央如何“管”香港,而不是“不管”。这一点在1982年9月邓小平同志会见撒切尔夫人时就讲得很清楚。他当时就提出1997年后中国采取什么方式来管理香港,继续保持香港繁荣这个问题,并明确指出,“香港继续保持繁荣,根本上取决于中国收回香港后,在中国的管辖之下,实行适合于香港的政策”。我们今天讲的“一国两制”,就是指中国政府管理香港的方针政策。

  因此,在“一国两制”方针下,中央对香港特别行政区不是不管,也不是只管理某些方面的事务,而是全面的管理,只不过采取了不同于管理内地其他地方的制度和政策,实行特殊的方式管理。这种特殊管理方式是通过宪法和香港基本法加以规定的,完全是在法治轨道上进行的。

  中央对香港的全面管治权,是授权香港特别行政区实行高度自治的依据

  现在香港社会有人说,白皮书强调中央的全面管治权是削弱了特别行政区的高度自治权,这种说法毫无根据。张荣顺说,在中英谈判时就有主权与治权的争论,治权就是管治权。当时中国政府就明确提出,1997年中国政府恢复行使的是包括治权在内的完整主权。因此,中央对香港具有全面管治权,是中国政府对香港恢复行使主权的内在含义,也是客观的政治和法律事实。

  他表示,以中央对香港具有全面管治权为前提,香港基本法规定有些权力由中央直接行使,有些权力由中央授权香港特别行政区行使。对于授予香港特别行政区的高度自治权,中央的全面管治权是法律基础。试想,如果中央没有全面管治权,又怎么可以授予香港特别行政区高度自治权呢?因此否定中央的全面管治权,香港特别行政区的高度自治权也就成了无源之水、无本之木。

  关于中央的监督权力,张荣顺说,香港特别行政区的高度自治权是中央授予的,中央与特别行政区之间存在一种授权者与被授权者的关系。按照公法上的授权理论,授权者对被授权者的权力行使,具有监督的权力,世界上从来不存在不受监督的授权。中央对香港特别行政区高度自治权的监督权力,是具体的,不是抽象的,也就是说,中央有哪些监督权力,要看基本法的规定。行政长官要对中央人民政府负责,这背后就是一种监督,全国人大常委会依法有权发回香港特别行政区制定的某些违反基本法的法律,也是一种监督。

  他说,白皮书讲中央的监督权力,完全没有超出基本法的规定,没有在“一国两制”方针政策和基本法的规定之外提出新的要求,更没有收窄香港特别行政区的高度自治权。他说:“从白皮书发表后的反应看,中央对香港特别行政区高度自治权具有监督的权力,这项原则不是讲多了,而恰恰是讲少了。”

  “一国两制”通过特别行政区制度来实现

  张荣顺说,“一国两制”是中央对香港实施的管治方式,这种特殊管理方式是依照宪法制定基本法,通过创设一套特别行政区制度来实现的。香港基本法序言第三段规定,“根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法,规定香港特别行政区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施”,从中可以看出,基本法的核心内容是规定在香港特别行政区实行的制度,即我们所说的特别行政区制度,通过这套制度来贯彻落实“一国两制”方针政策。

  他表示,特别行政区制度是根据宪法制定的,因此,白皮书讲宪法和基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础,这主要有三个方面的含义:一是宪法在香港特别行政区具有最高法律地位和最高法律效力,其必然结论就是香港特别行政区应负有维护宪法、遵守宪法的义务;二是香港特别行政区宪制性法律由宪法和香港基本法构成,其必然结论就是不能脱离宪法去讲基本法;三是香港特别行政区实行的制度和政策以香港基本法为依据,其必然结论就是“一国两制”的具体实施不能忽略基本法的特殊地位。

  香港的这“一制”不能凌驾于“一个国家”之上

  张荣顺说,中央一直强调“一国两制”是一个完整的概念,不能割裂。“一国两制”中的“一”和“两”加到一起是“三”,也就是说,“一国两制”这个概念讲了三件事,而香港社会有些人只强调“一制”,只讲三件事中的一件事,即香港的资本主义制度,不去讲“一国”,也不讲“两制”中的社会主义制度,甚至还要把香港的“一制”凌驾于“一个国家”之上,这是很有问题的。

  他表示,这给了我们一个重要启示,要维护“一个国家”的原则,维护国家主体的社会主义制度原则,只靠自觉不行,还要讲法律义务和宪法义务。因此,白皮书明确提出,要“坚决维护宪法和香港基本法的权威”,因为只有自觉履行维护宪法、遵守宪法的义务,实行资本主义制度的香港才能真正做到维护国家主体的社会主义制度,做到维护国家主权、安全和发展利益,用邓小平同志的话说,“一国两制”才行得通。

  从政者必须爱国是最基本的政治伦理

  谈到爱国者治港的问题时,张荣顺说,任何国家或地区,从政者必须爱国,这是最基本的要求,也是任何政治体制设计的前提。从政者尤其是出任重要职位的人是否效忠于国家,不仅受到严格的品格审查,而且受到公众舆论的严厉监督。在西方国家中,任何人不要说有背叛国家的言行,就是被视为有此倾向,也难以谋取政权机构的职位。

  张荣顺说,中央在制定“一国两制”方针政策和基本法时,为了保持香港的繁荣稳定,考虑到香港的特殊情况,对于香港永久性居民的政治权利作了特殊规定,包括在一定条件下,外籍人士也可以在特区政权机构中任职。治理香港的港人不要求全部是中国公民,只是要求必须以爱国者为主体。

  至于什么是“爱国者”,张荣顺引用邓小平的话,“爱国者的标准是,尊重自己的民族,诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权,不损害香港的繁荣和稳定”。他说,白皮书对“港人治港”必须以爱国者为主体作了比较大篇幅的阐述,明确提出“对国家效忠是从政者必须遵循的基本政治伦理”,这是对“港人治港”的深入阐述,目的就是为了明确“爱国者治港”是“一国两制”的必然要求,说明这项原则对于维护国家主权、安全和发展利益,对于维护香港长期繁荣稳定具有重要意义。

  香港特别行政区法官是治港者,必须宣誓效忠

  张荣顺说,白皮书发表后,香港社会有人批评白皮书中将特别行政区各级法院与其他司法人员称为治港者的说法,认为香港是司法独立,法官不应属于治港者范畴。这个观点是错误的。

  他说,按照基本法的规定,香港各级法院是特别行政区政权机构的组成部分,而独立的司法权和终审权是高度自治权的组成部分,作为政权机构中的司法机构成员,特别行政区法院的法官毫无疑问是行使特别行政区治理权力的治港者。白皮书中把各级法院法官和其他司法人员称为治港者,是肯定他们的政治和法律地位,与司法独立完全没有矛盾。

  香港社会对白皮书中法官爱国问题也炒得比较热,认为法官只应向法律负责,不应当有爱国爱港的标准。张荣顺说:“世界上任何地方的法官,没有人敢声称自己不爱国,也没有人认为法官可以不爱国,更没有人把爱国与司法独立对立起来。”

  他说,白皮书实际上已经照顾到有一些外籍人士在香港担任法官的情况,无论是基本法还是白皮书,都没有讲这些外籍法官要“爱国”,而是规定他们必须效忠中华人民共和国香港特别行政区,拥护香港基本法,这与司法独立也完全没有任何矛盾。

  全面准确理解基本法,严格按照基本法的规定办事

  对于香港社会一些人总是拿普通法来说事,张荣顺说,我们不否认在香港的普通法制度下,可以用普通法的方法来理解和解释基本法,但如果要用普通法来规限基本法,甚至用“普通法”三个字排斥“一国两制”下的新宪制秩序,排斥、削弱中央的管治权,这是不能被允许的,也是行不通的。这种思维不仅不符合基本法保留普通法的原意,而且会损害香港的普通法制度发展。

  他说:“普通法已经有上千年的发展历史,它能够延续下来,关键在于它能够适应不同的环境,与时俱进,这也是‘一国两制’下保持普通法制度能够行得通的主要依据。”

  张荣顺说,全面准确理解基本法,严格按照基本法的规定办事,当前最主要的就是按照基本法的规定处理香港普选问题。白皮书中明确提出了制定行政长官和立法会普选制度的原则要求,正确地指出了普选制度必须兼顾的各种价值,这对于正在处理的2017年行政长官普选问题具有重要的指导意义,有利于维护国家的主权、安全和发展利益,保持香港的长期繁荣稳定。

  香港的繁荣稳定从来都离不开中央的政策和内地的支持

  白皮书详细列举了香港回归后中央支持香港的举措,对此,张荣顺说,“香港的繁荣稳定,无论是历史、现在还是未来,都离不开中央的政策,离不开内地的支持”。

  他说,“现在香港一讲起过去的发展,就讲英国人建立的制度和法治,这当然是一个因素,但不是最根本的条件”。从历史上看,香港能够拥有现在的地位,最根本的条件还是中国政府对香港的基本方针政策,还有在这一政策下,从上世纪60年代开始,中央政府对香港的各种实际支持,以及广大香港同胞的艰苦创业。

  张荣顺说,现在中国已经成为世界第二大经济体,内地许多地方发展很快,香港社会有人已经开始感觉到来自内地其他地方的竞争压力。这种情况下,如何去保持香港未来的繁荣稳定?最根本的还是要靠全面贯彻落实“一国两制”方针政策和香港基本法,要靠中央的政策和内地的支持,要靠广大香港市民充分认识到,无论是生活在香港的人还是生活在内地的人,都是一个命运共同体,从而使香港走上与祖国内地优势互补、共同发展的道路。

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