【摘要】推进城市精细化治理是城市治理转型升级的必由之路。在推动城市高质量发展的背景下，各地城市治理面临着发展不平衡不充分的问题，推进城市精细化治理迈上新台阶依然任重道远。为此，应加强城市精细化治理的顶层设计，系统整合相关治理资源和要素；加快建立更加科学的标准体系，提高城市治理的精准性；充分发挥数字治理的优势和潜能，重视个体、局部和细节；聚焦人民群众关心关切的实际问题，发展和应用更加丰富多样的治理技术。
【关键词】精细化治理 顶层设计 标准化建设 数字技术
【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A
城市是政治、经济、社会和文化生活的中心，城市治理现代化是国家治理现代化的重要内容。城市的进步和发展离不开卓有成效的治理。相对于模糊的、任意的和粗糙的粗放式管理形态，城市精细化治理坚持专业、科学和理性，更加关切个体、局部和细节，深度运用现代科学技术，不断提高城市治理的精准性和精细度，是做好城市工作的重要抓手，也是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。
近年来，各地党委和政府精心部署和推进城市精细化治理，积累了城市治理的宝贵经验，提升了城市治理的效能。提高城市治理体系和治理能力现代化水平，应牢固树立“城市生命体”意识，推进城市治理共同体建设，不断提高城市精细化治理的水平，尤其是要加强城市精细化治理的顶层设计、建立更加科学的标准体系、强化城市精细化治理的技术支撑以及应用更加多样化的治理工具。
加强城市精细化治理的顶层设计
随着城市化进程的持续推进，我国各地城市的规模不断扩大，城市的地位和重要性日益显现，成为地区经济和社会网络的重要节点。与此同时，城市的复杂性、脆弱性和敏感性程度也越来越高，一些城市面临着交通拥堵、资源紧张以及矛盾纠纷等问题，传统粗放式的城市管理方式已经无法有效应对这些挑战。作为全新的管理理念和实践，精细化治理强调以个体为中心，重视局部，注重细节，追求卓越，致力于提升城市治理效能、提升公共服务质量、改善城市的面貌和形象。持续推进城市精细化治理，需要转变城市发展的理念，深刻认识城市治理的规律，加强城市治理的顶层设计，进一步完善城市治理体制机制，健全法律法规、制度规范以及组织体系，推动城市精细化治理向纵深发展。
城市精细化治理是一项庞大的系统性工程，覆盖城市管理和运行的各个层面，需要不同层级和部门以及社会和个人的协同合作，扎实做好统筹谋划和精心部署城市治理的大文章，加强城市精细化治理的顶层设计，打通城市治理系统的内外循环。首先，从整体或系统的角度把握城市的管理和运行，充分认识城市治理现代化的重要意义，将城市治理纳入到推进国家治理体系和治理能力现代化的框架中，明确精细化治理的战略定位和时空方位；其次，顶层设计能够从宏观层面为精细化治理提供方向和指引，推动制定和出台精细化治理的系统性方案，统筹城市管理和服务的各项工作，提高城市治理的协同性；最后，顶层设计有利于系统整合多方治理主体及其资源，打通层级或部门之间的壁垒，形成全面推进精细化治理的良好态势。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城市工作，先后召开中央城镇化工作会议和中央城市工作会议，谋划推进以人为核心的新型城镇化，走出了一条中国特色城市发展道路。其中，在城市治理领域，无论是中央出台的相关政策文件，还是各地出台的制度规范，都陆续使用了精细化治理的概念，提出了推进精细化治理的要求，明确了精细化治理的任务及其指标等。许多城市还积极出台专门性的政策文件，为推进城市精细化治理提供制度保障。
城市精细化治理的顶层设计关键在于明确城市治理的目标和方向，制定和出台全域性的精细化治理的规范性文件，建立城市精细化治理的组织机构和工作体系，从制度、机构、任务、标准和评估等方面，对精细化治理及其操作规范作出详细的规定。精细化治理绝不是个别部门或局部地区的单打独斗，而是关乎城市转型升级的系统性方案。虽然许多城市已经有某些精细化治理的实践，但这些或是城管部门、综合执法部门的工作创新，或仅仅是个别城区的治理创新，缺乏全域推进精细化治理的顶层设计，也没有落实精细化治理的行动计划等。城市精细化治理不可能一蹴而就，也不可能计日程功，而是需要久久为功，从而不断提升城市治理的效能。
加快推进城市精细化治理的标准建设
2021年，中共中央、国务院印发了《国家标准化发展纲要》，指出标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。其中第五部分提出要“加快城乡建设和社会建设标准化进程”，具体包括推动行政管理和社会治理标准化建设、推进基本公共服务标准化建设等内容。2023年，国家标准委等六部门联合印发《城市标准化行动方案》，强调要“充分发挥标准化对城市发展的支撑引领作用”，“加快构建推动城市高质量发展的标准体系，为城市科学化、精细化、智能化治理提供有力支撑，助力提升城市韧性和可持续发展水平，加快推进城市治理体系和能力现代化”。这些文件明确了标准化建设的价值和意义，为推进城市精细化治理提供了方向和指引。
深入推进城市精细化治理，应完善城市治理的标准体系，将标准应用到精细化治理的全过程，提升城市治理的维度、精度和效度。城市治理是社会多方主体协同解决城市问题的过程，涉及城市生产和生活的方方面面，包括市容市貌、安全生产、生态环境和民生服务等。从粗放式管理到精细化治理的转变，关键是要明确城市发展的核心问题，紧扣管理和服务工作及其重要环节，瞄准城市治理要素的关键参数，制定和完善科学的标准体系，具体包括目标、分工、流程、要求、职责、奖惩等方面的标准。这些标准既约束了管理者或服务者的行为，也规范了管理和服务对象的行为。
城市精细化治理的规范体系大致可以分为两个层面，其中宏观层面是城市治理的整体性规划，比如城市的空间规划、生态环境规划和公共安全的系统规划等；微观层面是规范和指导城市治理的操作标准，比如城市出台的道路深度保洁操作指南规定等。标准的形式是多种多样的，其中既有可量化的指标体系，也有非常严格的技术规则，还有流程或方法等方面的规范，都具备化繁为简、明确清晰和简便可行等优势。城市治理相关机构或部门通过细化、量化和统一化等手段，形成有序化、易操作、全覆盖的城市治理标准体系，使管理目标量化、管理方法细化、管理过程程序化、管理责任明确化，从而提高城市治理的科学性、稳定性和长效性。
从标准发布的情况来看，在省级层面，重庆市在2017年就发布了全国首个城市精细化管理的标准，其后上海、安徽、河北、山东等省市的住房和城乡建设部门相继出台了精细化管理的系列文件；在市级层面，沈阳、武汉、成都、嘉兴等数十个城市都出台了精细化管理的标准；此外，各地市辖区以及街道等也根据需要，制定了精细化管理的标准或行动方案。值得指出的是，虽然许多城市没有出台全域性或跨部门的精细化管理文件，但不同政府部门在环境卫生、市政设施、园林绿化、河道管理、道路交通、城管执法、数字治理、市容市貌以及物业管理等领域，都出台和发布了管理和服务的标准。标准化文件细分了业务属性、管理职责、业务流程、操作标准以及评估指标等，为管理和服务提供了明确的操作规范。
近年来，各地在城市精细化治理标准体系建设方面取得了显著的进步，但仍存在一些亟需破解的发展难题：一是过度追求精细化治理的量化指标，导致某些标准要求过于繁琐，缺乏可操作性；二是目前针对城市硬件问题等方面的标准相对完善，但在公共服务品质、智慧城市建设以及社会治理等方面的软性标准还存在缺口，标准的不均衡较为明显；三是不少领域奉行的既有标准已显陈旧，而新标准的推出较为缓慢，特别是在诸多新兴管理和服务领域，标准的滞后现象尤为明显；四是各地区或各部门在制定标准时缺乏统一规划和整合，导致标准体系显得零散，协调成本较高，难以实现有效对接，甚至部分规则存在相互矛盾的情况。
推进城市精细化治理再上新台阶，必须重视和发挥标准化建设的引领作用。首先，要健全城市精细化治理的标准体系，围绕城市治理的关键领域特别是短板或弱项加强标准建设，在公共服务、数字治理和社会治理等领域实现突破，加快建立高水平标准体系，切实增加标准的供给；其次，要抓住推进城市全域数字化转型的契机，聚焦城市精细化治理中的重点任务，对标城市管理与服务领域的先进标准，积极推进标准体系的全领域覆盖、全流程控制和全手段运用；再次，要形成多层级协同联动的标准化工作机制，制定城市标准化发展的路线图，开展重点领域的标准化专项行动，推动城市标准化创新综合试点建设，打造城市标准化治理的示范标杆；最后，要完善标准的反馈和监督机制，建立覆盖标准全过程的闭环管理机制，特别是要鼓励社会组织和公众的参与监督，及时发现和解决标准化建设中的问题，不断提高标准质量，持续提升治理效能。
持续夯实城市精细化治理的技术支撑
随着云计算、区块链、物联网以及人工智能等现代信息技术的发展及其应用，数字化正在成为城市发展转型升级的重要驱动力。2024年，国家发展和改革委员会、国家数据局等四部门联合发布《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》，明确指出要“完善城市运行管理服务平台，深化‘一网统管’建设，推动城市规划、建设、管理、运维全过程各环节数据融通，加强城市生命体征监测，推动城市体检与城市更新数据赋能、业务联动”。数字治理具有精准、互联、敏捷和高效等技术优势。将数字技术嵌入到城市治理的各个环节，以数据驱动和牵引城市治理各项活动，不仅为管理和服务事项提供了新的手段和方法，也提高了城市治理的可见度、清晰度和精细度；不仅能够有效整合分散化的资源和要素，也是打造共建共治共享的城市治理共同体的强大利器。
数字技术不仅为精细化治理注入了新动能，也为精细化治理提供了广泛的可能性和可行性。推进城市精细化治理，需要充分发挥数字技术的优势和潜能，通过数据赋能管理和服务事项，让城市治理更加精细、便捷和智慧。首先，数字技术能够对城市运行状态进行实时监测，可以更好地看到个体、细节和局部，提供颗粒度更小的数据和信息，有利于提高治理的适应性、精细度和有效性；其次，数字技术可以突破部门壁垒，链接和整合分散化的治理资源，重塑治理环节和流程，减少不必要的过程性损耗，提高公共服务的效率和品质，满足多样化或差异性的需求，优化公共服务的体验感；最后，数字技术可以促进政府、企业和公众之间的信息共享，提高治理过程的交互性和协同化，还可以将市场和社会力量纳入到城市治理中来，助力构建共建共治共享的城市治理新格局。
运用数字技术赋能城市精细化治理，不仅弥补了城市治理资源的短缺，还形成了资源整合叠加的乘数效应，走出符合超大城市特点和规律的精细化治理道路。比如，上海首创政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”，在2020年底就接入事项达2341个，其中超过80%具备全程网办能力，累计办件量超过6000万件，建成了城市运行管理和应急联动处置系统，接入多个领域专题应用，实现“一屏观天下、一网管全城”；广州聚焦超大城市治理需求，打造“穗智管”城市运行管理中枢，对接城市管理业务系统115个，建成城市调度、生态环境、营商环境等20多个应用主题，实现“一网统管、全城智治”；重庆打造“一体建设、三级贯通”的三级数字化城市运行和治理中心，构建基础设施、社会治理等服务板块，形成市带区县、区县带镇街的工作格局，22个城市管理应用实现三级贯通，整体联动。
从各地城市的实践来看，数字技术驱动城市精细化治理还存在诸多短板和不足。首先，有关城市治理的数据越来越多，但“数据沉睡”现象比较普遍，数据开发利用的水平不高，“数据壁垒”或“数据孤岛”现象比较突出，数据共享的程度有待提高；其次，虽然许多城市已经建立了数字治理的技术平台，但在物业管理、社会治理和公共服务等与民生问题息息相关的领域，数字化应用的场景建设比较松散，数字化应用的不均衡性较为明显；再次，在解决相对个体化或情境性的问题上，数字化治理具有内在的局限性，许多工作实际上还需要线下的配合，这就提高了城市精细化治理的门槛或成本；最后，城市精细化治理必须要充分掌握个体单位的详细信息，进行敏捷而精准的数据加工和运算，但目前一些政府部门缺乏人力和能力去摸清相关的底数。此外，随着数据的加速集中和持续共享，如何确保数据安全和保护个人隐私也成为现实的挑战和难题。
为了推动城市全域的数字化转型，充分发挥数字技术驱动城市治理的潜能，还需要继续探索数字技术赋能城市治理的长效机制，切实提高精细化治理的精度和效度。首先，完善数字技术应用的法律制度体系，构建数据资源共享的标准和流程，实现跨层级和跨部门的数据共享，真正做到让数据说话和用数据决策，发挥数字技术降低成本、优化流程和精准高效的技术优势；其次，加快人工智能等先进技术的应用，深度挖掘城市治理的数字资源，加快新型智慧城市建设，打造城市精细化治理的应用场景，系统整合城市治理的资源要素，不断提升精准便捷的管理和服务水平；最后，坚持技术向善的数智治理理念，提高数据处理和技术应用的素养和能力，全面拓展数字技术的普惠性价值，持续提升人民群众的体验感、获得感和幸福感。
不断拓展问题驱动的精细化治理工具
现代城市是有机生命体，各种主体、资源和要素之间密切关联、相互影响，构成了错综复杂的网络体系。城市治理是复杂的系统工程，涉及城市规划、建设、管理和运行等多个方面，但核心都是要解决困扰城市管理和运行的现实问题，尤其是人民群众的“急难愁盼”问题，如邻里纠纷、加装电梯和社区更新等。推进城市精细化治理不仅要全面提升市容市貌，打造干净整洁的城市形象，而且要构建协同联动的精细化治理体系，实现政府与市场和公众的良性互动，高效解决各种社会矛盾纠纷，还要着力提供高质量的公共服务，提升人民群众的获得感和满意度。
就此而言，精细化治理必须要坚持问题导向，始终紧扣城市管理和服务过程中的实际问题，大力推动治理技术的创新发展，做到科学预测问题、精准识别问题、快速响应问题以及高效解决问题，打造城市治理的系统性解决方案。从各地城市治理创新的案例来看，各种问题解决方案主要分为三种类型：一是以征集或获得民意为中心的治理创新，比如践行群众路线、开展“大调查、大走访”活动和人民意见征集工作等，目的是收集人民群众的意见和建议，吸收人民群众的智慧和力量；二是以解决社会矛盾纠纷为中心的治理创新，比如“枫桥经验”“三所联动”、矛盾调处中心、接诉即办改革以及12345市民热线等，通过建立健全工作平台及其运行机制，解决群众的身边事、烦心事和揪心事；三是以多方参与为中心的治理创新，如志愿者队伍、联勤联动、基层协商和社区协商等，主要通过多方主体的参与来整合治理资源，优化治理过程，形成治理合力。
城市治理千头万绪，牵涉到方方面面，影响着每个人的利益及其观感和体验。城市精细化治理必须要打通各种人为的阻隔，广泛动员和组织各方力量的参与，发挥不同社会主体的角色及其功能，形成整体性治理的巨大合力。但目前城市治理还存在一些问题：一是信息不透明，比如基数不清或底数不明的问题；二是碎片化治理，如个别部门或单位相互推诿、掣肘或扯皮等；三是权责不明确，如“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题；四是“干部干、群众看”，一些基层干部与群众之间缺乏信任，也缺乏有效沟通；五是公共服务短缺，比如打通“最后一公里”“最后一百米”的诉求等。这些问题倒逼城市治理的精细化转型。
城市的发展既需要光鲜亮丽的“面子”，也需要内涵丰富的“里子”。从“面子”上讲，要改善基础设施，优化市容市貌、生态环境以及道路交通等，提升城市管理和运行的标准，使城市更加干净、整洁和美观，提升城市的面貌和形象，打造城市形象的亮点、标杆和品牌；从“里子”上讲，要不断优化城市治理的体制机制，围绕人民群众关心关切的现实问题，切实提升问题解决的效率效能，提高城市管理和运行的效率，尤其是要不断满足人民群众对美好生活的需要，推进城市管理工作和服务项目的创新，提升人民群众的获得感、满意度和归属感。城市的“面子”好不好，是可以看得见、摸得着的，更多可以通过物质设施更新或应用数字技术得以实现，而“里子”的进步则是内在的问题，必须要因地制宜探索治理技术的创新，实现更加精细和敏捷高效的治理。
所以，进一步推进城市精细化治理，不仅要推动基础设施等硬件要素的迭代升级，更要探索治理工具等软件元素的创新发展。首先，应坚持以人民为中心的发展思想，聚焦个体单位来规划和实施城市治理，深入把握城市空间的个体、局部和细节，不断细化城市治理的维度及其标准，提升治理的渗透性、穿透力和覆盖面；其次，应坚持问题导向，加快治理技术的创新发展，打造更具集成性和整体性的复杂治理形态，提高多方主体协同治理的效率；再次，应提高城市治理的透明度，建立健全社会参与的渠道及其机制，推进城市治理体系供需两端的顺畅对接，促进多方主体有序参与，推动治理过程的持续优化；最后，应发展全过程人民民主，激发居民参与城市治理的积极性和创造性，使人民群众从被动的接受者转变为主动的参与者，为城市治理注入更多个体关切，切实增强人民群众对城市的认同感和归属感。
总之，精细化治理是城市治理转型升级的必经之路，也是推动城市高质量发展的必然选择。从未来发展来看，推进城市精细化治理迈上新台阶，应加强党对城市工作的领导，加强城市精细化治理的顶层设计，完善精细化管理和服务的制度规范；大力推进城市精细化治理的标准建设，提高精细化治理操作的精准度；抓住城市全域数字化转型的契机，以数字技术赋能城市精细化治理；建立健全适配现实问题的治理机制，通过协同共治落实精细化管理的要求。城市精细化治理涉及方方面面，不仅涵盖城市面貌和形象，还包括城市内在品质和内涵，是一项需要内外兼修的系统工程，应一步一个脚印，持续推进探索创新，不断提升城市治理体系和治理能力现代化水平。
（作者为上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院教授、博导）
【注：本文系国家社科基金重大项目“中国特色协商民主体系研究”（项目编号：22ZDA069）、广州市哲学社科规划2024年度课题（项目编号：2024GZZD01）阶段性成果】
【参考文献】
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