【摘要】当前乡土熟人社会中存在一些治理难题，具体表现为一些乡村社会伦理异化、主体缺位、法治悬浮，而一些基层政府的制度空转则加剧了乡土熟人社会的治理困境。这些不仅弱化了基层治理的效能，也阻滞着国家治理现代化的实现。立足于乡村熟人社会这一治理情境，坚持德法并重，健全党组织领导的乡村治理体系以及通过外部推引与内部激活提升治理能力，才能建构良善的乡村治理秩序，最终实现乡村全面振兴。
【关键词】熟人社会 乡村 治理难题 基层治理现代化
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
乡村治理现代化是乡村振兴的重要内容。近年来，在党的坚强领导下，我国基层社会治理取得长足进步。但是我国乡村治理体系和治理能力现代化水平还不高，一些乡村治理难题亟待破解。在全面实施乡村振兴战略背景下，直面当前中国乡土熟人社会的治理困境，创新乡村社会治理路径，是全面推进乡村振兴战略稳步实施、满足乡村人民美好生活需要、实现乡村社会治理现代化的应有之义。
乡土熟人社会存在的治理难题
熟人社会是以血缘和地缘关系作为村庄的关系基础，通过人情往来以及由此产生的面子、信任、规则以及自己人的认同使得村民之间在这个过程中变得熟悉进而亲密。熟人社会仍是传统中国乡土社会的重要性质和行动逻辑。然而，伴随着快速推进的工业化和城镇化，基于传统性和现代性之间的张力导致乡土熟人社会存在诸多治理难题。
一是一些乡村社会伦理异化。在传统乡土熟人社会中，农民通过长期交往互动积淀形成了自洽自足的村庄伦理。这些伦理规范具有强烈的村庄内生性，并通过乡土场域的浸润深嵌于人们的日常生活和行为逻辑之中，是社会资本的重要组成部分。一方面，村庄共同体的封闭性使得伦理规范具备强有力的约束监督性，“越轨者”必然会受到道德谴责，失去群体认同；另一方面，伦理规范也带有激励效应，可以增进人际信任，密切互惠合作，为实现高质量的乡村多元主体共建共治共享提供基础性保障。可见，传统乡土社会蕴藏的伦理规范具有维系团结和乡民认同的功能。但是，随着工业化和城镇化的快速推进，不仅改变了传统村庄结构，而且使得链接私人伦理与公共文化的血缘及地域作用的效力明显降低。再加之“一切向钱看”“天价彩礼盛行”“孝道衰落”等现象时有发生，人际交往日益“商品化”“利益化”，公共事务乏人问津，乡土熟人社会的传统伦理不断异化。异化的乡土伦理不仅丧失了熟人社会秩序再生产的意义，而且耗散了村庄内部的社会关联和社会资本，最终导致一些乡村出现治理价值偏离。
二是一些乡村治理主体缺位。一方面，村两委承接了大量行政事务，任务负担加重以及“向上负责”的逻辑削弱了基层治理的回应性。另一方面，一些权力寻租者、地方黑恶势力与富人强人等几个行动主体相赖相生，形成分利秩序，乡土社会治理日益内卷化。更为严重的是，一些村干部与家族力量实现联结，按照关系亲疏由近及远形成如波纹般的差序格局，其目的在于拓展私人关系网络，从而建立稳固的权力支持体系，以此实现权力与利益的再生产。可见，在村级治理行政化和派系政治的叠加作用下，乡村治理的公共性式微，导致村民自治空间遭遇挤压，村庄治理目标发生偏离。
三是一些乡村法治悬浮。在乡土熟人社会中因血缘、地缘与姻缘织成了一张张庞大而复杂的人际关系网，人们彼此熟络而相互关照，其行为主要遵循“人情取向的乡土逻辑”，遇到事情容易出现寻找捷径、超越规则、营私舞弊，甚至徇情枉法。于是，乡土熟人社会面临着法治悬浮的治理困境。具体而言，体现在主体法治意识淡薄、法律体系不健全、法治实施程度较低。首先，主体法治意识淡薄。一方面，一些基层干部“重人治、轻法治”。尤其在乡土熟人社会中，个别基层干部会选择性地执行法律，对本家族有利时就会依法办事，反之就将法律弃之不顾。另一方面，一些农民缺乏法治意识。由于乡村普法宣传缺乏针对性和实效性，再加上农民文化素质总体偏低，缺乏学法、懂法和用法的能力，导致一些农民“惧法厌讼”，遇到问题习惯于“讲人情、讲关系”甚至是“胡搅蛮缠”“无法无天”。其次，法律体系不健全。一方面，一些涉农法律制度侧重于原则性、宣传性规定，在一定程度上脱离乡村实际而缺乏可操作性。另一方面，一些地方的乡规民约较为匮乏，无法对村干部和村民行为进行规范和约束。最后，法治实施程度较低。其一，乡村法治建设没有受到应有的重视。在一些乡村地区，主要资源都投入到乡村经济发展之中，乡村法治建设“有效载体少、发展模式单一”。其二，法治供给短缺。在广大农村，由村“两委”班子成员兼任的人民调解委员会、综治中心中往往缺乏专职法律工作人员，无法提供系统、专业的法律服务。而由于缺乏有效的考核与激励机制，即使是全覆盖的村（居）法律顾问制度在一些地方也流于形式，专业化法律服务难以真正奏效。其三，执法力量短缺。基层普遍面临执法工作量大而执法力量薄弱和执法队伍年龄结构老化等问题，从而导致乡村法治实施程度不高。
四是一些地方制度空转加剧乡土熟人社会的治理困境。当前，一些基层干部选择基于“不出事”的避责行动逻辑，以此规避问责，进而导致上级政府的一些政策要求处于空转状态，未释放应有的治理效能。其中，形式主义执行、合谋式应对与关系摆平是基层常用的避责策略。面对上级的督办压力，基层政府往往表面功夫做足，按规定程序执行，但多以敷衍应付了事，并未取得实质进展。一方面，一些基层干部淹没在会议文件、材料程序之中，无法密切联系群众、深入了解基层，导致政策悬浮、有名无实。另一方面，一些基层干部的注意力偏重于“短平快”的形象工程、面子工程，而对关乎民生问题的基础性工作不以为然、疲于应付。同时，基层的避责应对策略在一些地方开始出现“组织化合谋”倾向，层级政府间相互推诿扯皮分散责任、向上隐匿真实信息、向下通过社会关系摆平矛盾等现象不时出现。避责行为具有顽固性和隐蔽性，背后隐藏着基层官员的投机和侥幸心理，既造成基层政府的工作失序，也损害了党群干群关系，放大了治理风险，进一步加剧乡土熟人社会治理困境。
乡土熟人社会的治理难题为何产生
一是政策执行与乡土场域的张力。在政策执行过程中，各项任务被分解成具体的目标，层层往下派发和分解，并以此为依据对地方政府官员进行考核评价。处于政策执行末梢的基层政府工作任务最重，但资源却最匮乏，人力、物力、财力皆不足，面临着“权小、责大、能弱”的困境。特别是近年来问责压力持续强化，使得自下而上“讨价还价”的空间逐步缩小。然而，基层政府不仅处于体制之中，还深嵌于乡土场域之中。因此在很多情况下，面对任务压力、资源匮乏与乡土场域的多重压力，一些基层政府选择性执行政策、避责式执行政策等问题层出不穷。
二是治理主体能力不足与人情社会异化的双重形变。基层治理是一项复杂的高难度工程，需要基层治理主体具备现代治理理念、科学综合的素养和能力，构建党的集中统一领导和多种力量共同参与的治理新格局。然而，当前一些基层治理主体身处乡土熟人社会人情关系网络之中，并不能适应基层治理的现代化要求。首先，部分基层党组织权威弱化。一些党员干部素养不足，缺乏理想信念教育引导和专业知识培训，导致政绩观扭曲、责任落实软化、组织功能弱化、党建工作虚化等问题的出现，甚至少数基层党组织与家族势力、黑恶势力勾结，选人用人标准存在任人唯亲现象，在群众中造成不良影响，严重影响基层党组织的功能发挥。其次，部分基层干部为官不为。当制度收紧时凸显出庸政、懒政现象，一些基层干部缺乏担当，开展工作缺乏创新精神，表现出贪图安逸、“多一事不如少一事”的消极避责心态，出现庸政、懒政行为；当制度宽松时，则倾向于运用手中的权力进行寻租，谋求一己私利。再次，村级治理行政化趋势增强。从法理上看，村民委员会是基层群众自治组织，和基层政府之间是指导和协助的关系，不是上下级的行政隶属关系，但实际情况是，一些基层政府把村委会当成实际的下属组织，对村级组织和村干部下达任务，并依据任务完成情况进行考核奖励。同时，村干部的选拔由乡镇政府主导，报酬主要来源于地方财政，并存在进一步职业化、坐班化的趋向，由此，一些村干部在身份上充当“准政府公职人员”，成为基层政府权力的一个功能部分。村干部的行政化趋势极有可能导致形式主义、官僚主义问题延伸到农村，为完成任务不择手段、侵害农民合法权益的行为时有发生，严重影响乡村治理的有效性。最后，农民主体性参与意识不强、积极性不高。目前基层社会治理中普遍面临的一个重要问题就是农民参与村庄治理的意识、动力与能力皆不足，农民“等靠要”思想严重，公共事务参与意识淡薄。农民主体性的弱化，不仅导致基层社会治理失去活力，也为官僚主义、形式主义的滋生创造了条件。
三是乡土文化观念与现代基层治理体系的张力。在乡村治理现代化过程中，基层治理各主体以何种观念和价值取向参与治理活动，很大程度上决定了乡村治理形态的走向。乡村治理是在思想意识和价值观念等文化系统支配下的实践过程和运行形态，总体而言，根植于传统小农经济结构中的乡村传统观念与以现代化为取向的乡村治理体系之间形成了特定的张力。具体而言，一方面，由于传统“官本位”思想根深蒂固，一些基层官员身上的特权意识仍然存在。同时，“官本位”思想能够利用职权为自身的人际关系谋利益，也加剧了深处伦理型社会网络中的普通民众的盲从心理，“官本位”自然也就有了其必然存在的土壤和根基。另一方面，一些农民的法治意识相对薄弱，导致乡村自治遭遇现实困境。传统农村社会主要依据熟人社会的习俗、人情等非制度化元素自主运行，凸显出血缘、地缘等熟人关系基础上的妥协与宽容，正如费孝通先生所言，中国是一个“无讼”的社会，村民依据乡土社会地域性的习俗和规则行事。在应对实际问题时，常以风俗习惯或道德标准为依据，并未真正形成法律意识。由此，熟人社会的行事规则与自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的冲突，成为现今乡村治理面临的重要问题。
破解乡土熟人社会治理难题的具体对策
乡土熟人社会存在的治理难题，不利于构建共建共治共享的乡村治理格局，也迟滞了基层治理现代化的目标实现。一般而言，有效的治理涉及治理理念、治理主体和治理机制三个层面的内容。因此，破解乡村治理难题，要从上述三个维度着手，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，最终实现乡村全面振兴。
第一，坚持德法并重。党的十九大报告明确提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，意味着这三种治理方式在乡村治理中是相辅相成、缺一不可的。因此，应进一步注重强化基层群众自治组织的作用，切实保障村民的知情权、参与权、表决权、监督权，充分调动农民主体的自治意识和行动积极性。值得注意的是，村民自治需要法治保障和道德约束，以避免其走向无序和人治。对于基层政府来说，应提高法治意识，运用法治思维、法治方式进行各项工作，充分维护农民的法定权利和合法利益。在乡村自治领域，应加强村规民约、村民自治章程等公共规则的规范化建设，广泛开展群众性的法制宣传教育、法治文化活动，维护公序良俗，治理方式由经验治理转变为规则治理，共同推进乡村法治建设。同时也应该注重发挥德治的教化作用，以德治为引领，为乡村治理建构德治秩序。应深入挖掘乡土熟人社会中优质的治理资源，发挥优秀传统文化的价值功能，培育文明乡风。
第二，健全党组织领导的乡村治理体系。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定，“村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础。”因此，要健全党组织领导的乡村治理体系，把党的领导贯穿乡村社会治理的各领域各方面各环节，要以基层党组织为中心，建立科学、顺畅、高效、严密的组织体系，为推进乡村治理体系和治理能力现代化提供坚强组织保障。一是加强乡村党组织建设。不断强化基层党组织的政治意识以把准政治建设方向、不断强化宗旨意识以坚持全心全意为人民服务的根本宗旨不动摇、强化责任意识以锻造甘于担当敢于负责的基本素质。二是提升乡村党组织的组织力。拓宽人才选拔渠道，发挥新乡贤在乡村治理中的独特作用，把懂经济、会管理、愿意造福乡祉的人才吸纳进入基层党组织队伍，利用驻村帮扶制度有计划地选派干部到村任职，着力解决村级党组织建设中人员老化、人才匮乏等问题。在此基础上，重点培养讲政治、年轻化、知识化、敢作为的优秀党员干部，不断完善基层党组织制度。三是提升乡村党组织的执行力。首先，党组织要通过加强作风建设，破除各种形式的形式主义、官僚主义和消极避责之风，并不断增强防范风险、应对和化解风险挑战的反应能力。其次，发挥党建引领作用。这就要求在乡村治理中，强化党建的政治引领功能、价值引领功能、组织动员功能、沟通协调功能，形成统一的乡土社会治理思想认识、标准规则和行动规范，激发乡土社会多元主体参与治理的活力，搭建多元主体共同建设的治理平台。最后，完善“一核多元”的乡村社会治理格局。通过党建引领，广泛动员社会力量参与乡村社会治理中，形成党委领导、政府负责、社会协同和公众参与的“一核多元”治理格局，充分吸收国家、市场、社会等多方力量共同参与乡村社会治理，实现各司其职的多元治理主体在各负其责的基础上协同共治，打造乡村治理共同体。
第三，提升乡村治理能力。近年来，伴随着国家治理中心的不断下移，国家在治理资源、治理力量等方面不断强化对基层社会的嵌入力度。例如通过项目制为基层发展经济社会事业提供大量的资金供给，统筹整合各方面驻村工作力量参与乡村治理。嵌入式的治理模式有效缓解了基层治理资源相对匮乏的难题，很大程度上提升了基层治理的效能。但同时，使得基层治理对外部治理资源产生一定程度的依赖，基层治理内生动能不足，进而可能引发因外部资源的撤离导致乡村社会失序的隐忧。因此，应正确处理好外部资源供给与内生治理力量激活的关系，在外部资源供给不断增加的同时，注重培育基层内生治理主体，不断提升基层内生治理主体的治理意愿、治理能力和治理水平。农民是乡村治理最重要的参与主体，其参与程度与治理有效的实现程度密切相关。乡村治理要充分发挥农民主体的自主性，以村民自治为基本，发挥村两委、村民小组、村民等内生主体的能动作用，建立起长效的激励机制，依靠内生动力实现乡村善治。要加大财政投入力度，强化村级公共基础设施建设，为农民综合素质的提升提供优质环境。同时，需要大力扶植乡村社会组织的发展，发挥社会组织的服务性、公益性、互助性功能，通过多种形式的团体活动和公共交往，增进村民之间的联系和认同，进而提升农民的组织化参与能力。基于此，基层社会的治理需坚持党建引领，发挥政府的主导功能，同时充分激发基层自治力量的内生动力，建立多方主体融通协作机制，最终达成乡村治理的有效运转与乡村社会的善治。
（作者为中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授）
【注：本文系国家社科基金项目“社会组织党建全覆盖后的引领机制优化研究”（项目编号：23BZZ068）成果】
【参考文献】
①陈锋：《分利秩序与基层治理内卷化》，《社会》，2015年第3期。
②陈柏峰：《熟人社会：村庄秩序机制的理想型探究》，《社会》，2011年第1期。
③欧阳静：《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权——以桔镇为研究对象》，《社会》，2009年第5期。
