【摘要】数据已经成为数字经济时代的基础性资源、重要生产力和关键生产要素。组建国家数据局要解决的痛点和难点，一是数据的产权问题，构建数据基础制度体系，其核心在于完善数据产权制度，落脚点需要聚焦在充分激活数据要素市场；二是数据的利用与安全的平衡问题，完善数据治理机制，牢牢守住数据发展安全底线。依托国家数据局提供的制度优势，我国在数字中国、数字经济以及数字社会的规划和建设方面，将迎来更大的发展契机。
【关键词】机构改革 国家数据局 高质量发展 【中图分类号】F49 【文献标识码】A
2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，提出组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。在数字化时代，数据成为继土地、劳动力、资本、技术之后的“第五个关键生产要素”，被誉为价值连城的“新黄金”。如何充分挖掘并释放数据要素价值，对于构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势具有重大的理论和现实意义。
组建国家数据局意义重大影响深远
当前，我国在数字经济的发展过程中仍然面临诸多问题和挑战。因应这些挑战和瓶颈，组建国家数据局，打造“数据化国家队”，全力破解“数据孤岛”、跨越“数字鸿沟”，破解数据治理的“碎片化”，一体化统筹推进数据基础制度建设、数据资源整合共享和开发利用以及数字中国、数字经济、数字社会规划和建设，意义重大影响深远。
首先，组建国家数据局是我国数据治理及利用的国家重大战略决策和部署。国家数据局的成立为数据要素基础制度建设提供了有利的组织保障，有利于解决目前数据要素、数字经济领域发展难题，为数字中国、数字经济、数字社会的规划和建设提供了国家层面的统筹协调，有利于推动数字经济的专业化、规范化发展。
其次，组建国家数据局，从国家层面统一领导和协调数据资源管理，促进信息资源跨行业跨部门互联互通，提高数据资源整合共享和开发利用的效率和效果。通过进一步统筹数据资源整合共享和开发利用，推动公共数据确权授权，加大公共数据开放合作共享和开发利用，可以更好发挥公共数据在数据要素开发利用中的基础性、引领性、示范性作用。
再次，组建国家数据局，有利于平衡数据发展与安全问题。一方面，由国家负责全国数据资源的监管和安全管理，这将意味着更加严格的数据安全标准和监管要求，使得数据泄露、滥用等风险得到更加有效的控制。另一方面，数据最大的价值在于应用，组建国家数据局有利于探索出一条可执行的数据流通利用的制度规则，在数据安全和数据利用应用之间寻找最佳的平衡。
最后，组建国家数据局，有利于统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设。数字中国、数字经济、数字社会规划和建设是新时代一项宏大的数字化基础工程，是重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。组建国家数据局，构建数据基础制度体系、统筹数据资源整合共享和开发利用，是统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设的基础与制度保障。
完善数据产权制度，培育健全的数据要素市场
组建国家数据局，要解决的痛点和难点之一是数据的产权问题。数据产权制度是其他数据要素制度建设的重要根基，没有归属清晰、合规使用、保障权益、激活价值的数据产权制度，就无法形成高效公平、安全可控的数据要素市场。因此，构建数据基础制度体系，其核心在于完善数据产权制度，落脚点应聚焦在充分激活数据要素市场。
当前，数据确权是一项世界性重点和难点问题。一方面，数据的来源和结构通常极具复杂性。数据从产生之际就涉及个人、企业、政府部门等多参与主体，并且在数据生产、流通、使用等价值生命周期的不同阶段，不同主体对数据要素具有差异化的利益诉求，且存在复杂共生、相互依存和动态变化的特征，传统的权利制度框架难以突破数据产权困境。数据生产的边界难以清晰界定、数据资源本身的权属关系尚不明确。另一方面，由于数据具有可克隆性等特殊属性，个体在网络上的所有行为都能够被互联网技术解构，再重组成为可识别、可抓取、可利用的数据图谱，从而为商业活动和个性化服务提供指导。算法对个体数据的复刻，使得数据的产权边界变得更加模糊，为数据产权保护带来了极大的挑战。
在这些挑战的制约下，我国对数据产权制度的建设和探索仍处于初级阶段。因此，如何制定合理的数据确权原则、寻求保护数据知识产权和数据要素市场活力的平衡点是需要关注的重要问题，也是国家数据局在未来工作实践中的重点任务。一方面，要避免企业由于数据要素的垄断地位而侵犯消费者合法权益，或威胁个人数据安全；另一方面，要更好地发挥大数据规模优势，避免形成“数据孤岛”，促进数据要素的高效流通、交易和利用，实现数据要素价值最大化。
数据确权应遵循价值创造受保护的基本原则。为了厘清数据要素的权属关系，可以从数据采集、存储、整合、使用、分析等全生命周期视角，来考察数据要素价值的生成过程。对于个人信息数据而言，其一般产生于用户的网络接入行为，对用户进行赋权应该是数据权利配置的起点。但是，由于单一或少量数据产生的经济价值低，数字经济时代的数据源发者通过与平台企业之间签署用户服务协议完成数据授权过程，进而将数据作为功能要素换取网络平台所提供的智能化服务。合法合规处理数据的前提条件就是数据所有权人的知情同意，这是取得数据用益权的正当性基础。因此，对不经用户授权的过度信息收集、非法买卖、提供或者公开用户信息等数据滥用行为进行严格监管，从而对数据所有权人的隐私安全进行保障，这是数据确权过程中的重要一环。
而事实上，企业才是数据转化为生产力的关键动力来源，同时也是推动数据要素化利用的根本。企业通常需要付出巨大的创造性劳动和资金投入以对原始数据进行加工、处理和挖掘，才能从数据中提炼有价值的信息以支撑决策制定，进而使得数据要素的生产力得到真正释放。也正是由于以企业为代表的数据制造者进行了相应的资源投入，并希望获取相应的数据价值，由此产生了对数据权利的诉求。对于数据处理企业创造的有价值的数据给予充分保护，才能促进数据资源的优化配置与激励机制的形成。然而，若赋予数据处理者对于数据要素的所有权，就违背了数据来源于用户这一逻辑起点，也不利于构建共建共享的互联网生态系统。因此，需要遵循《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中的数据产权观念，淡化数据所有权属性，强调数据使用权。聚焦数据使用权的流通，创造性地赋予不同类型数据企业数据资源持有权、数据加工使用权以及数据产品经营权，才能构建安全高效的数据利用秩序、充分释放数据要素价值。
在明确基本的数据确权原则之后，还需要建立数据知识产权保护制度来保障数据流通、交易流程的良好运转。当前，数据产权制度的缺失成为我国数据要素市场培育的重大掣肘。随着数字技术发展和商业模式创新，知识产权保护客体更加多元，导致市场竞争行为正当性边界越来越模糊；此外，与传统的知识产权保护客体相比，数据要素在财产形态、利益诉求及价值内涵等方面均呈现新的特征，这些都导致既有知识产权制度对数据要素的保护存在适用性困境。
因此，亟需探索与数字经济发展相协调的知识产权保护机制。其一，借鉴以无形资产为保护客体的知识产权法规制度体系，加快建立数据知识产权制度。在信息社会向数字社会转型过程中，将数据纳入知识产权法律制度保护范围，是实现数据保护和利用平衡的最佳路径。其二，应加强数据知识产权登记规则和登记系统的顶层设计，降低各方确权、设权和维权成本。在国家层面，搭建统一的数据要素产权登记平台，提供统一规范的数据管理制度，提高数据质量和规范性，丰富数据产品，并为数据提供相应的确权证明。其三，鼓励前沿技术攻关，创新数字经济下的知识产权保护模式，有效支撑数据流通。近年来，隐私计算等前沿技术引起广泛关注，隐私计算是在保护数据本身不对外泄露的前提下实现数据分析计算的技术集合，从而达到对数据“可用、不可见”的目的，能够在充分保护数据和隐私安全的前提下，实现数据价值的转化和释放，从而解决数据权益保障与安全保护的若干问题。目前的区块链、隐私计算等前沿数字技术与标准体系均尚未成熟，需要进一步加强相关技术领域的研发攻关，推动隐私计算、区块链、云计算、人工智能等新兴技术的深度融合与协同发展，探索有效解决数据流通问题的技术支撑体系。其四，加强数字经济领域的知识产权反垄断执法。数据封锁、歧视性访问、大数据杀熟等问题成为当下制约中国数字经济发展的关键障碍。在保护知识产权的同时，也需要防止和制止滥用知识产权排除、限制竞争等扰乱市场秩序的行为。总体而言，需要统筹数据开发利用、隐私保护和公共安全，构建以安全为基础、发展为目标的数据产权制度。
完善数据治理机制，牢牢守住数据安全合规底线
组建国家数据局，要解决的痛点和难点之二是数据的利用与安全的平衡问题。数据价值的实现过程得益于数据要素的高效利用，而数据利用的前提条件是安全。当前，我国数据安全风险日益突出，数据泄漏、数据滥用等安全事件的发生，严重阻碍了数据价值的释放潜力，限制了数字经济的健康发展。数据安全是事关国家安全与经济社会发展的重大问题，因此，完善数据治理机制，牢牢守住数据发展安全底线，将是国家数据局在引导数字经济发展过程中的工作重点。
个人数据隐私安全问题构成了数据要素市场形成的逻辑起点，也是数据要素治理的核心。对于个人数据而言，其所面临的安全风险主要来源于以下几个方面：一是大数据技术的扩散对公民进行过度的数据收集和不良使用。在过去，当大数据解决方案在技术上尚未实现时，即使个人信息被泄漏，后续的涟漪效应也并不显著，因为没有技术可以进行深入分析。然而，随着技术的进步，如今可以生成3D个人档案并预测人的意图。二是人工智能技术可能涉及公众隐私侵犯、歧视、逃避责任、操纵和误导公众舆论、非法监视等行为。在没有适当监管、问责和治理的情况下盲目扩张，将是十分危险的。三是包括物联网和社交媒体在内的众多数据源是在未经用户知情同意的情况下定期收集的。这类“过度收集”的数据会对个人隐私带来潜在风险。四是数据重新识别技术以及为其他目的而收集的数据的回收、再利用问题。因此，政府部门对公众个人信息安全的监管面临很大挑战。国家数据局需要加强对企业相关违法行为的惩处力度，建立完善的公民电子信息投诉制度。
除了个人信息的隐私安全之外，数据安全问题还涉及企业所拥有的海量数据以及国家层面的公共数据。企业在数据收集过程中，可能对所拥有数据的合规性缺乏关注。一方面，一些具备优势的互联网平台企业利用其庞大的用户基础和先进的技术设备，获取市场垄断地位、形成市场壁垒，从而造成不公平的市场竞争环境，大大限制数据价值的实现；另一方面，数据处理企业通过代码和算法能力构筑自身的特权地位，加剧相关主体之间的信息不对称性与企业黑箱操作的可能性。一些研究还强调了算法产生社会偏见的方式。这些偏见的存在引起了数据治理对算法透明度、问责制以及更普遍的公平性的担忧。因此，国家数据局除了需要解决监管分散化问题外，还需要解决企业的数据垄断等安全问题。考虑到算法的复杂性，需要足够的技能和信息来对其进行有效监管。国家数据局可以充分调动外部资源以协同的行动模式参与数据治理，落实开展数据活动的组织、个人的主体责任，构建由数据处理者承担安全保护义务、政府进行监督的数据治理体系。
从国家层面来看，在大数据时代，数据已经成为国家的重要战略资源。国家层面的数据安全范畴主要体现在政治安全、经济安全、文化安全以及军事安全等关乎国家主权、安全和发展利益的重大领域。当前，政务、医疗及生物识别信息等高价值特殊敏感数据泄漏风险加剧，基因安全、经济情报泄露、技术泄露、个人信息泄露等事件时有发生。尤其是，在经济全球化、交易平台网络化的大背景下，企业在贸易过程中频繁的跨境数据流动成为威胁国家数据安全的最重要来源之一。数据企业在生产运营过程之中，海量的碎片化、模糊化数据被广泛汇聚，即使这些数据在公开之前都经过了脱敏处理，但是，经过深入的大数据分析，也可以洞察到隐藏在大数据表象背后的重要情报信息，勾勒出一国经济社会发展的完整图景，最终可能演化成国家安全数据信息。值得注意的是，在万物互联的数字生态系统中，各类数据安全问题彼此共生、相互影响，需要统筹治理个人、企业以及国家层面的数据安全问题。
就本质而言，数据安全问题是技术问题和法律问题的结合体，需要联合采用技术、法律等多手段综合治理。国家数据局可以在一系列法规制度的基础之上，不断优化数据安全领域的顶层设计，建立健全数据全生命周期安全管理以及分类分级保护制度，加强数据安全风险监测、定期开展数据安全风险评估。尤其对于跨境数据流动而言，可以建立科学的跨境数据流动的安全评估体系、创建严格的数据跨境流动限制规则。在技术层面，组织数据安全核心技术攻关，加强隐私计算、区块链等新一代信息技术在数据安全治理领域的运用能力。
组建国家数据局将带来的新变化
国家数据局的组建，将从国家制度层面统筹、协调数字领域的发展和安全问题，形成有利于数据要素高效流通和利用的良好生态格局，充分释放数据作为生产要素的价值。依托国家数据局提供的制度优势，我国在数字中国、数字经济以及数字社会的规划和建设方面，将迎来更大的发展契机。
数字中国建设的整体性、系统性、协同性将加快提升。数字基础设施建设的底层数字技术的创新发展将取得重大突破，部分关键核心技术受制于人的局面得到根本性转变。一些新兴技术将迅速走进行业视野。隐私计算、人工智能、区块链、云计算等多种前沿技术呈现交叉融合发展趋势。此外，算力发展过程中所面临的应用多元化、供需不平衡挑战将得到有效解决。在万物智能的时代，数据要素、新兴技术以及应用场景飞速增长，需要加速算力多样化升级。随着国家数据局的组建，无论是硬件层面还是架构层面，计算技术发展与变革态势将更加强劲。关键核心技术领域的突破性创新是事关全局、事关长远的系统性工程，涉及多个方面的协调和配合，仅仅依靠单一企业、组织或部门无法破解发展过程中的各类壁垒和堵点。国家数据局的组建，能够从政策、技术、标准、人才等方面，构建全局性、系统性的支持体系，助力我国数字中国建设的快速发展，为各领域的数字化转型提供强大的技术支撑和动力。
经济社会的全面数字化转型实现跨越式发展。一是做强做优做大数字经济。数据规模将飞速扩张，未来将形成数据驱动与产业相结合的发展范式，赋能农业、工业、金融、教育、医疗、交通、能源等重点领域的数字化发展，打造具有国际竞争力的数字产业集群；数据合规要求将日益完善，数字经济发展和安全得到有效平衡。二是构建更加普惠便捷的数字社会。数字公共服务普惠化程度将大幅提升，东中西部的数字鸿沟程度有望逐渐缩小；信息化、智能化、数字化在更深层次上创新公共服务供给方式、提升公共服务品质；数字技术与教育、消费、医疗、养老、就业、旅游、交通、文体等社会生活的方方面面融合程度进一步提升，推动我国现代化不断向纵深发展。三是数字政府、智慧城市、数字乡村建设将取得重大进展。国家数据局将加速构建统筹集约、全面覆盖的通信网络基础设施体系，从而为数字政府和智慧城市建设提供有力的数字底座支撑；以构建城市智能基础设施、城市数据资源体系、城市数字平台为抓手，聚焦政府经济调节、市场监管、城市治理、公共服务、生态环境等不同职能，加强数字政府统一平台支撑能力建设，大幅提升我国治理体系和治理能力的现代化水平；以数字化助推城乡发展和治理模式创新，满足人民群众对便捷高效、安全舒适、绿色低碳生活的美好追求。
（作者为武汉大学经济与管理学院教授；武汉大学经济与管理学院博士研究生贾红静对本文亦有贡献）
