【摘要】营商环境法治化是营商环境优化的关键要素。营商环境法治化的立法供给，为优化营商环境提供了制度基础。整体上，涉及营商环境的立法存在着一般性与专门性、中央性与地方性相结合的特征。在立法供给中，各地涉及营商环境的立法既存在着共性也存在着差异性，一些重点问题亟待突破和完善。优化营商环境的立法供给，应注重立法评估等立法技术的运用，以确保立法供给的科学性。
【关键词】营商环境 法治化 立法供给 立法技术
【中图分类号】DF41 【文献标识码】A
《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“贯彻新发展理念是关系我国发展全局的一场深刻变革。”党的二十大报告进一步提出：“完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展，主动构建新发展格局。”优化营商环境是贯彻新发展理念、构建新发展格局的关键一环。习近平总书记指出：“法治是最好的营商环境”，“社会主义市场经济本质上是法治经济”。新时代社会主义市场经济需要良好的营商环境，推进营商环境法治化建设，可以有效应对发展中的新矛盾、新要求，保障经济社会持续健康发展。营商环境法治化水平的提高，需要及时总结优化营商环境工作的经验与不足，明确优化营商环境的重要抓手。营商环境法治化既是战略选择，也是符合改革发展的新目标。营商环境法治化的立法供给，作为一项复杂的系统工程，为优化营商环境提供了制度基础。
营商环境法治化建设的意义
良好的营商环境对于经济发展的重要性日益凸显。营商环境的脉络，具有多维性、体系性，其以客观存在条件为指向，需要系统把握。“营商环境主要包括经济政策的明确性、要素供给的支撑性、政府服务的便利性、法治体系的完备性、要素资源的流动性、市场体系的公平性及市场准入的统一性。”①营商环境是经济综合竞争力的重要指标，也是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面。在价值意义上，营商环境可以视为政府提供的公共服务。这种公共产品具有制度性、持续性。营商环境可以进一步区分为监管环境、服务环境、文化环境等，其核心要点是逐步形成多维的制度环境。在这种制度性条件下，不确定性减少，政企之间实现了良性互动，有助于明确政府职能和优化政府服务。
实践层面上，营商环境指向了市场主体的综合运行成本。党的十八大以来，我国营商环境得到了极大改善。面对复杂的经济形势，营商环境还需要进一步优化。《优化营商环境条例》第四条明确指出：“优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则。”其中，市场化是核心、法治化是保障、国际化是对应之标准，目标是营造“稳定、公平、透明、可预期的良好环境”。显然，法治化既是优化营商环境的目标所在，也是优化营商环境的重要手段。这要求我们运用法治思维和法治方式来优化营商环境。在这个过程中要抓住营商环境优化的关键问题，并以符合法治逻辑的策略来处理。要明确行政手段和市场自发调节之间的关系，以市场化为导向，逐步消除不利于营商环境优化的体制机制障碍，提升经济运行的活力和创造力。
营商环境法治化建设的意义体现在全面深化改革与全面依法治国的双重维度上。营商环境涉及经济运行的各个环节，营商环境法治化建设也涉及到立法、行政、司法与守法等诸多环节。在推进以法治化为保障的市场化、便利化、国际化营商环境建设中，要注重制度供给、立法供给，解决优化营商环境有法可依的问题。“制度供给是通过法定程序设立和创新行为规则的过程，其本质就是明确经济社会运行规则；要针对经济社会生活中出现的新情况新要求，增强制度供给的及时性。”②及时总结营商环境建设的相关经验，系统推进制度建设，全方位提升营商环境法治化水平具有重要意义。优化营商环境亦是全面深化改革的重要组成部分。改革要于法有据，要对立法供给深入研究，确保立法供给的科学性。营商环境法治化建设，需要各个法治环节的协同配合，立法供给在其中具有基础性、前提性意义。
优化营商环境的立法供给
立足于经济高质量发展的营商环境优化，不应采取偏离法治逻辑的激励方式，而应该在法治轨道上，通过制度激励来实现。优化营商环境的立法供给，是前提、也是基础，是改革于法有据的重要保障。应进一步对涉及营商环境的规范性文件进行实证分析，总结当前的立法概况，分析营商环境立法所具有的共性和差异性，同时重点发掘未来立法中亟待突破的问题。优化营商环境的立法供给，具有多方面的路径优势，在实践中要充分发挥这些优势，从而实现应有的理论价值。
围绕市场化、便利化、国际化的营商环境建设，要逐步走上制度化激励的轨道，以制度供给为切入实现规范化。党的十八大以来，从中央到地方，围绕营商环境优化改革等方面制定出台了一系列行之有效的制度规范，进一步巩固了制度基础，全方位提升了营商环境法治化水平。我国优化营商环境的立法实践，具有中央与地方协同推进的特征。2019年《优化营商环境条例》出台之后，越来越多省市根据自身情况制定了相关规范性文件。从整个制度发展过程看，我国营商环境立法是由地方先行推动的，逐步积累成熟经验之后，中央层面再进行立法。在立法实践中，还存在着一般性立法与专门性立法相结合的特征，既有包含营商环境建设内容的一般立法，也有优化营商环境的专门立法。这些法律法规为优化营商环境提供了制度基础，具有明显的制度激励效应。
优化营商环境的立法供给，具有明显的路径优势，但也要认真分析实践中可能存在的问题，并加以解决。涉及营商环境的立法，应着重考察与营商环境相关的专门立法，包括国务院《优化营商环境条例》和各省市的优化营商环境条例。通过对涉及营商环境问题的规范性文件进行实证研究，发现它们在立法目的、立法体例、法律责任设置以及实施运作机制等方面存在诸多共性。立法共性的分析，主要从立法条款设置切入，提炼共性需要有所侧重。对立法共性的实证分析，会涉及到纵向对比分析，也会涉及横向对比分析。中央与地方之间、不同地方之间，其立法基础往往会存在差异。这种差异性，既有立法层次的差异，也有立法具体内容的差异。无论是共性分析还是差异性分析，都需要予以足够重视，要及时探寻立法规律、总结立法经验，在营商环境立法中对重点问题予以重点突破。
营商环境法治化的技术运用
完善营商环境法治化的立法供给，需要总结现有法律法规中的共性和差异性，以此为依据在未来立法中逐步优化。在这个系统过程中，还应注意立法技术的运用。基于营商环境立法的实际情况，应重点关注配套立法与包裹立法、创新性立法与协同立法、立法后评估的实践展开。立法技术的运用，可以减少立法的试错过程，降低立法成本，有助于提高立法质量。
推进营商环境法治化，在立法过程中，需要综合运用体系思维、类型思维、融贯思维、后果思维等思维方法。为进一步推动相关立法，应以体系化视角来发现其中的问题。在这个过程中要注意，优化营商环境存在多维领域，应进行类型化塑造。“类型化的思考是一种同时容纳了归纳与演绎两种流程的双向度思考，是一种中等抽象程度的思考，是一种开放性的思考，是一种关系化的、结构化的思考。”③还要注意立法改进的融贯性问题，加强对立法的社会影响的综合评估。这些思维模式的运用，应在实践中具体问题具体分析。优化营商环境，需要以法治方式来推动，应妥善运用各种思维方法优化立法供给。营商环境建设是一个不断发展变动的过程，在立法中，既要保证立法的充足性，也要保证立法质量，运用多种思维方法具有重要意义。
涉及营商环境的立法，具有系统性、动态性、开放性的特征，要注重立法的统一性。这也源于营商环境问题自身的复杂性，营商环境具有外部性、公共性、多元性等特征，在立法中需要加强针对性。当前我国营商环境规范体系已基本形成，未来要加强配套立法，使现有的规范体系更加全面和完善。为了与《外商投资法》《优化营商环境条例》等相配套，还要及时制定、修订、清理相关的法律法规、政府规章、政府清单。除配套立法外，营商环境规范体系的立法修改与完善，要善于运用包裹立法。“包裹立法是立法机关基于一个共同的立法目的,将存在与经济社会发展明显不适应、不协调问题的数个(或多个)法律文本，整合在一个法律案中进行小幅度变动的法律修改技术。”④当前我国经济社会高速发展，在全面深化改革的大背景之下，要重视立法的针对性、稳定性、统一性。配套立法与包裹立法的综合运用，符合当前的立法需求。
在涉及营商环境的立法中，地方立法具有较成熟经验和较强的积极性与主动性，应进一步发挥地方立法的创新性与协同性作用。在地方立法的逻辑脉络中，创新性是其显著特征。我国营商环境立法的发展充分发挥了地方立法的创新作用，在未来立法完善过程中还可继续运用。但同时，要对地方的创新性立法进行有效规制，以保证立法的统一性、科学性。优化营商环境，具有地方性特征，同时还具有区域关联性，需要区域协同立法。国家“十四五”规划纲要明确提出：“发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。”在城市群和都市圈的一体化发展过程中，营商环境也具有了区域性特征。涉及营商环境的区域立法协同，其前提是存在共同的立法需求，实践中应逐步建立区域立法协调机制。创新性立法与协同立法的运用，在保证立法统一性、权威性的前提下，提升了营商环境法治化的活力。
进一步完善立法供给，需要立法后评估机制的运用。通过评估来发现立法中可能存在的问题，填补立法空白。通过立法后评估，可以提升营商环境立法的科学性与适应性。立法后评估机制的优化运用，应建构合理的评估指标体系。评估指标具有坐标指向的价值，彰显了以评估促完善的导向。基于评估的可行性和可操作性，营商环境法治化评估指标体系的建构应按照过程和领域两个方向展开，塑造具有全维度的指数。根据过程的建构，主要涉及到立法、执法与司法等。另外一种建构方向，便是根据营商环境的不同领域展开。“法治化营商环境评估指标体系的总指标从整体上锚定了指标体系的考察向度和价值取向，将目标层下位的系统层考察面向优化为市场环境、法律环境、生态环境、软环境等多维指标体系。”⑤立法后评估机制的有效运用，有助于营商环境立法的完善。
(作者为对外经济贸易大学法学院博士后)
【注：本文系国家社科基金重大项目“优化营商环境的法治建构”（项目编号：21ZDA051）阶段性成果】
【注释】
①张威：《我国营商环境存在的问题及优化建议》，《理论学刊》，2017年第5期。
②丁伟：《立法的有效供给需要精准施策、靶向发力》，《上海人大月刊》，2018年第2期。
③杜宇：《再论刑法上之“类型化”思维——一种基于“方法论”的扩展性思考》，《法制与社会发展》，2005年第6期。
④刘风景：《包裹立法的中国实践》，《法学》，2014年第6期。
⑤冯烨：《法治化营商环境评估指标体系构建》，《理论探索》，2020年第2期。
