农村基层治理的困境与对策分析

    【摘要】新冠肺炎疫情的蔓延，使农村基层治理面临挑战，农村公共卫生服务体系短板或与农村社会结构特点相关。农村基层治理困境主要表现在农村基层组织能力不足、重大突发事件舆情应对机制不完善等方面。为此，可充分发挥农村基层党组织领导核心作用、提高农村基层干部危机应对能力、强化公共道德意识，提高农村基层治理水平。

    【关键词】农村  基层治理  社会治理    【中图分类号】D67    【文献标识码】A

    新冠肺炎疫情引发了公共卫生危机，社会各级系统在应对突发重大公共卫生事件时，其治理能力也经受了重大考验，这次危机给农村基层治理带来了挑战和冲击。新冠肺炎疫情在全球不断蔓延，这意味着疫情风险与人类社会发展将处于长期伴随的状态。乡村治理是国家治理的重要组成部分，提高农村应对突发公共卫生事件的能力和水平，具有重要意义。

    疫情防控下的农村基层治理短板

    新冠肺炎疫情对农村地区的冲击较大，农村地区在疫情防控方面取得一定成效，但是农村公共卫生服务体系仍需要进一步完善，其中凸显的短板或与农村社会结构特点相关。正视农村基层治理短板，是当下亟需重视的议题。

    一是农村社群的离散性给基层治理带来挑战。农村社区和城市社区不同，村庄一般规模不大，人口密度较低，户与户之间分散居住，这种空间分布形态不利于网格化管理。随着城市化进程的加快，很多村庄的年轻人外出务工，导致农村人口不断流失而形成“空心村”，村庄的规模进一步缩小，农村社群变得更加离散，使得农村社区面对重大疫情很难像城市社区一样，迅速动员并组织起来应对疫情冲击。

    二是农村血亲化的人际关系影响基层治理的行事规则。农村社会是典型的人情社会，其中的人际交往有着密切的族际关系和血缘关系，即使邻里之间没有血缘关系，但在长期的相处过程中彼此之间关系非常密切。“血亲社会”的最大特点是更加重视“情”，这是农村社会较为普遍的行事规则。当一个社群不重视规则或法律时，基层治理的难度就加大了，特别是在突发公共卫生事件面前，除了危机本身，还会带来一系列次生风险。

    三是个体自律性不高加大了管控难度。村民平时生产生活的约束较少，自给自足的农耕生活有着很高的自由度，基于农耕社会形成的这种个体化的生产生活形态，村民自我意识较强，不喜欢受到约束和管理。个体的自律性不高，在面对公共卫生危机时显然不利于加强个体的管控，容易造成一些管理矛盾和个体冲突。

    农村基层治理的困境分析

    基层治理是国家治理的基石，基层治理体系和治理能力现代化不是一朝一夕就能实现的。农村基层治理牵涉很多因素，如何解决农村基层组织能力、舆情应对及制度建设等方面的问题，需要深入讨论。

    一是农村基层组织能力不强。在应对突发公共卫生事件时，基层治理逻辑是自上而下启动各级组织并迅速应对，层层落实到农村基层组织，村两委是危机应对的最前方指挥角色，要承担组织动员、协调整合、舆情应对等综合性的工作职能，这些非常规性工作需要基层人员具备较强的治理能力和应急处置能力。而农村基层组织一般由村民组成，普通村民显然难以具备专业性的知识和能力，因此在应对这些非常规性工作时面临着巨大的压力和挑战。长期以来，农村基层组织的主体力量、专业知识和应急能力不足，特别是在应对公共危机能力方面缺乏专业性的指导和培训，一旦遇到突发公共卫生事件，基层组织只能按常规流程应付一些基本的汇报信息之类的事务性工作，与上级部门的高效动员难以有效衔接。这种组织能力不足具体表现在：政治站位上很难与中央精神保持一致，懒政不作为现象较突出；组织动员上很难迅速组建应急力量，除村干部和部分党员外，其他人员参与率不高；工作方式比较简单粗暴，对上级精神领会不深不透，呈现出一种机械、重复和被动应付的状态。诸如此类表现，都体现出农村基层治理能力亟待提升。

    二是重大突发事件舆情应对机制不完善。农村社会的信息流动比较单一闭塞，一旦遇到突发事件，村民获取信息的来源鱼龙混杂，并且他们缺乏基本的理性认识和科学判断，很容易造成虚假信息或谣言扩散，产生恐慌心理。而农村基层组织在处置网络舆情方面显然缺乏专业的应对措施。当下，村民获取信息的渠道多元且庞杂，特别是短视频平台的快速发展，这些平台夹杂着大量的不实信息或谣言，多数村民又缺乏判断力，导致一些夸张的、虚假的信息在熟人群体中传播，给公共危机事件的处理带来了障碍。农村基层组织缺乏对突发舆情事件的疏导和处置能力，甚至个别基层管理人员也人云亦云，导致不实信息或谣言不断扩散。除此之外，农村基层组织还缺乏构建权威信息发布平台的能力，这给突发公共卫生事件应对带来了很多次生社会风险。

    三是现代乡村治理体系仍需要完善。农村社会是一个熟人社会，其行事规则依附于熟人社会的人情、血缘、民俗等非制度化元素，这种行事逻辑本质上强调私德的支撑性，凸显的是熟人间的相互妥协和宽容，对公共行为缺乏约束。农村基层治理长期以来默认了这种非制度化元素的合理性，并以此来维系农村基层的组织和管理。但突发公共卫生事件应对更强调公德和理性的制度约束，农村社会的熟人行事规则需让位于公德的理性选择，这造成了农村基层组织在应对突发公共卫生事件方面的无序和失范。如新冠肺炎疫情期间，个别农村地区对疫情防控要求并不重视，对疫情期间要求禁止的聚会聚餐、走亲访友等规定仍我行我素，甚至对劝诫的村干部进行辱骂和殴打。而个别农村基层干部在执行制度规范方面容易向人情或民俗妥协，很难落实落细防疫举措，甚至还出现弄虚作假的现象，在应对突发公共卫生事件时难以保障公众的公共利益，基层治理势必会增加更多成本。

    提高农村基层治理水平的对策

    当前，新冠肺炎疫情防控进入常态化，提升基层公共卫生治理能力越来越重要，提高农村基层治理水平将是农村社会治理的重要方向。农村社区在应对突发公共卫生事件时要因地制宜，精准施策。

    首先，充分发挥农村基层党组织领导核心作用。坚持党的集中统一领导是赢得疫情防控斗争重大胜利的关键，特别是要发挥基层党组织主心骨作用。农村基层党组织建设相对薄弱，农村基层党建是整个党建工作的重中之重。为此，一是要强化农村基层治理主体的内生动力。上一级党委可对农村基层党组织进行全方位支持，在用人方面大胆选用有魄力、敢担当、善学习的年轻干部，为农村基层党组织提供人才支撑；在考核机制方面，党员干部要提高政治站位，突出工作绩效和执行力；在能力提升方面重视业务指导和专业培训，提高基层组织人员的素质与能力。二是要加强农村基层党组织建设。保障基层党组织活动正常化，强化党员身份意识，关键时刻不负使命担当，坚决落实好上级部门的政策措施。三是要提升农村基层党组织组织力。当前，农村基层党组织面临着多重任务，包括疫情防控、乡村振兴、生产生活等，这就需要农村基层党组织具备高效的组织能力，农村基层党组织要更好地深入群众，树立良好形象，筑牢坚实的群众基础，不断增强党组织的凝聚力、战斗力。

    其次，基于网格化管理提高农村基层干部危机应对能力。近年来，基层治理呈现出多样化的特点，网格化管理成为社会治理创新的重要实践。网格化管理的核心是推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。基于精细化和规范化的需求，要完善农村社会治理体系，通过网格化管理提高应急管理水平是重要路径之一。为此，一是加强农村应急队伍建设。新冠肺炎疫情防控期间，农村基层应急队伍力量不足，很多地方都是临时组织村民上阵，导致工作效率低下，影响了防疫工作的高效开展。因此，可建立比较稳定的应对突发公共卫生事件的专业队伍，成员包括村两委干部、村医、党员等，并提供资金、技术等方面的支持，定期邀请应急管理专家开展培训和指导，开展有针对性的训练。二是强化农村社区防控网格化管理。依托目前网格化管理机制，解决传统农村基层信息处理的垂直化、条块化和分割化问题，建立信息共享平台，提高信息采集、处理和发布的效率，提高应急管理方式数据化、智能化程度。三是厘清农村基层网格化责任划分。基层干部的考评应进一步明确应急管理职责，包括风险防范的预控、信息呈报的精准、应急事件的处置、舆情信息的疏导、组织动员的效率等，增强农村干部群众的法治思维和依法办事能力。

    最后，强化公共道德意识在重大公共卫生事件中的治理效能。随着农村社会的发展，传统的熟人社会生活形态越来越不适应农村社会现代化发展，这意味着农村基层治理要摆脱“人治”惯性，形成基于公共道德意识的行事规则。我们要意识到，人类未来或许还将面临新的公共卫生危机挑战，农村社会不可能独立于这种挑战之外，否则无法适应公共空间内的生活。公共道德意识培育是农村社会发展的重要一环，公共道德意识的形成可以给我们的公共生活提供内在价值支撑。如何将公共道德意识转化为规则意识、法律意识和国家意识？可以依托农村的道德资源融合社会主义核心价值观，基于村民的民俗自律和日常规范进行转化和重塑。一是加强新时代农村精神文明建设。精神文明不是抽象的，榜样人物的示范引领对群众的公共道德意识形成具有重要作用，因此可以对农村的优秀人才、模范家庭和正能量事件进行奖励和宣传，树立一批有责任、讲规则、敢担当的模范人物，进行社会主义核心价值观具象化教育。二是强化公共道德价值的制度化建设。村规民约应体现公共价值，村民自治章程应强化公共道德的内在价值支撑，让村民理解、认同并支持公共道德的制度建设，形成自我约束、自我管理、自我教育的机制。三是提升法律保障的效能。公共道德仅靠自律还远远不够，不是每一个人都有超强的自律能力，当有人突破公共道德底线时，法律才是最后的保障。要打破农村基层基于熟人社会的治理模式，对于那些突破公共道德底线的人要敢于“亮剑”，对于违法行为更要有明确的处罚措施，做到执法必严、违法必究，营造良好的基层法治环境，促使所有社会成员都能自觉遵守社会公德。

    （作者为南宁师范大学学生工作部（处）长、学生资助中心主任、副教授）

    【参考文献】

    ①伍海泉、周谨平：《新冠肺炎疫情的公共伦理启示》，《中国教育报》，2020年4月9日。

    ②王洪树、张茂一：《政治资源禀赋视角下新时代基层民主政治发展探析》，《河南社会科学》，2019年第3期。

    ③陈雅赛：《突发公共卫生事件网络谣言传播与治理研究——基于新冠疫情的网络谣言文本分析》，《电子政务》，2020年第6期。

    ④《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于加强和改进乡村治理的指导意见〉》，新华网，2019年6月23日。