钱江源国家公园体制试点的创新与实践

    【调研背景】建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，要求到2020年，国家公园体制试点建设基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，初步形成国家公园总体布局。为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，加快推进生态文明建设和生态文明体制改革，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，践行“绿水青山就是金山银山”理念，人民日报社人民论坛杂志社组织中央党校（国家行政学院）、北京大学、北京师范大学等单位的知名专家，对浙江省开化县钱江源国家公园体制试点进行深入调研，总结其创新经验，以飨读者。

    钱江源国家公园，由古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区以及连接自然保护地之间的生态区域整合而成，地处浙江母亲河钱塘江源头，保存着大面积、低海拔的中亚热带典型的原生常绿阔叶林地带性植被。其大面积原生性生态系统的原真性、完整性、稀缺性具有自然资源保护、科学研究、生态服务、示范推广等多方面价值。

    钱江源国家公园是2015年由国家发改委等13个部委联合发文明确开展国家公园体制试点的首批体制改革试点之一，为长江三角洲唯一的国家公园体制试点区。自从开展国家公园体制试点以来，钱江源国家公园通过创新性改革、精细化管理、高标准建设，在管理体制建设、地役权改革、科研交流合作、生态资源管护等方面做出一系列创新性探索，初步形成了一套自然生态系统保护的新体制模式。在保护钱江源国家公园的生态安全、促进辖区内人与自然和谐共生以及为全国国家公园体制建设的探索与实践方面提供了可借鉴的经验。

    探索四大举措 体现体制试点创新实践

    国家公园体制试点属于新事物、新任务、新挑战。钱江源国家公园试点因地制宜，通过自我创新与实践，探索出四大亮点举措，成效显著，试点任务完成情况在国内走在了前列。

    第一，理顺管理体制，探索“垂直管理、政区协同”的“钱江源模式”。在管理体制方面，2017年3月，浙江省编办批复设立钱江源国家公园党工委、管委会，与开化县委县政府实行“两块牌子、一套班子”的“政区合一”管理方式。2017年9月，通过整合钱江源国家公园党工委、管委会，新设立钱江源国家公园管理局，实行省政府垂直管理，纳入省一级财政预算单位，委托省林业局代管，下设综合行政执法队和基层执法所，明确了钱江源国家公园管理局和地方政府的相关职责。管理局两名副局长兼任县政府党组成员，开化县政府和管理局建立每两月一次的例会制度。

    通过这种管理体制和运营机制的运行，资源管理更统一、职责边界更清晰、区政融合更紧密。例如，为解决试点内多头化碎片化管理以及增强资源管护力度等问题，管理局与开化县政府联合开展“清源”系列行动，推进水电站、取水口等项目退出，联合下文实施《钱江源国家公园管理办法（试行）》《钱江源国家公园特许经营管理办法（试行）》，联合推进乡村整治风貌提升项目等多项工作。调研组成员、北京师范大学国家公园研究院副院长、研究员张希武认为，“钱江源模式”管理体制明确了国家公园管理局作为省政府所属独立事权属性和主导性职责，又最大限度发挥了管理机制优势，管理局和县政府制度化建设解决了体制试点建设中遇到的难题。

    第二，探索地役权改革制度，在不改变土地权属的基础上，梳理双方权利义务清单，实现集体林地的统一管理。钱江源国家公园针对集体林占比较高的实际，聚焦农村承包土地地役权改革试点，探索开展地役权改革。目前，钱江源国家公园集体林地地役权改革基本完成，国家公园范围内27.5万亩林地全部实行48.2元/亩的地役权生态补偿标准，2018年，实现了占比80.7%的集体林地的统一管理。2019年，在集体林地役权改革的基础上，又制定了钱江源国家公园承包地地役权改革试点方案，进一步推动原住居民改变生产生活方式，促进了居民增收，建立了国家公园品牌增值体系，助推国家公园生态产品价值的实现。

    在钱江源国家公园承包土地地役权试点建设中，已有苏庄镇毛坦村、长虹乡桃源村、何田乡田畈村、齐溪镇上村共289亩农田参与成为第一批生产主体。首先与管理局签定协议，承包土地地役权按200元/亩/年标准补偿，然后生产农作物按照保底价格收购，再则推行产品销售补贴和品牌特许，统一使用钱江源国家公园相关商标或标识对外销售。目前这种模式正在国家公园范围内推广，并在条件成熟时向国家公园周边村镇辐射。张希武认为，地役权改革的深入推进有效破解了南方地区集体林占比较高的共性问题，为我国南方集体林等重要自然资源实现统一管理提供了可复制、可推广的“钱江源经验”。

    第三，坚决有力保护自然资源与生态环境，有效保护了自然生态系统和重要自然生态体系原真性、完整性。在生态环境保护方面，钱江源国家公园加快建设一批重点项目工程，重点建设了科普馆、钱江源国家公园生态保护与监测工程、亚热带森林生物多样性与气候变化研究站、保护站、通讯基站、栖息地修复项目、国家公园南出口通道提升、600处野外动物监测点建设及红外相机等配件设施设备配置、104处远程森林防火视频监控体系建设和30处巡护步道项目施工等工程。在自然资源保护方面，通过开展“清源”系列专项行动，大量发放宣传资料，严厉处置野生动物行政案件。出台野生动物救助举报奖励办法，建设项目实行前置审批制度，在国家公园范围内已关停和整改9家小水电站，已投资近两亿元的水湖枫楼招商引资项目也被紧急叫停。在深化改革管控方面，创新编制了全国首部由省政府批复的《开化县空间规划》，衔接融合国家公园总规的多项核心内容；将试点区全部纳入管控范围，按照差异化管控原则和产业准入要求，指导试点区空间管控，落实生态保护与红线管理，分区管控全覆盖；建设“多规合一”管理信息平台，实现项目审批全管控。

    调研组成员、中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授李宏伟认为，钱江源国家公园试点充分运用“多规合一”改革成果，严格实施源头管控，对252平方公里的钱江源国家公园体制试点区实行精细精准管控，进一步强化了对江河源头地区的生态保护，可实现对自然资源与生态环境的长效管控。

    第四，开展高水平高标准科学研究工作，成果颇丰。钱江源国家公园依托中科院植物所、动物所，浙江大学等科研力量，并与专业领域院士开展合作，深入推进生物多样性监测与研究，在公园内已经建设成为世界一流的森林生物多样性与气候变化响应学科前沿研究平台；建设有森林生物多样性监测及监测规范制定与示范的平台、生物多样性保育政策咨询平台、公民生态文明教育和实践平台；还建设有两所国际化的研究站：中科院——钱江源森林生物多样性与气候变化研究站和中国区域性气候研究中心。目前，研究成果显著，已在世界生态学顶级期刊发表论文293篇，其中221篇被SCI收录。其中，我国政府通过外交部向联合国环境研究发展峰会递交的《地球大数据可持续发展目标报告》中陆地生物就以钱江源国家公园为例。

    调研组成员、北京大学中国城市治理研究院副院长、研究员包雅钧认为，钱江源国家公园开展高水平高质量科研工作，既是满足国家公园体制建设中定位功能需要，也是实现对公园最严格保护的需要。国家公园要兼具科研以及教育等综合功能，对纳入公园红线区域实行最严格管控并构建优化完善自然保护地体系。

    坚持三个统一 扎实稳步开展试点工作

    钱江源国家公园体制试点思路清晰、作风扎实、管理精细化，坚持“创新与发展、开发与保护、理论与实践”相统一理念，有效推进试点工作稳步开展。

    创新与发展相统一，面对新事物，打开新思路，探索创新举措，加快发展。建设国家公园体制的主要目标是实现在体制机制、自然资源与生态保护、人与自然和谐共生方面的创新与发展。首先，“垂直管理、政区协同”的“钱江源模式”，从体制机制管理创新方面，理顺国家与地方的主导管理，有效解决了在管理上交叉重叠多头管理的碎片化问题。其次，开展多方创新性举措，在自然资源与生态环境保护上，与高校和院士合作，开展重大自然资源科研课题，开展实验室、观测点和保护站等重大重点项目建设；加强司法参与，出台损坏审查制度，设立环资巡回法庭，推广巡回审判模式，创新保护了自然资源和生态环境。最后，结合创新性推动地役权改革，突出发展优势产业，加大“钱江源”品牌建设，多元化拓展生态旅游、生态农业市场，通过统一管理，共建共享，共同推动钱江源国家公园试点建设发展，共享创新发展带来的成果。试点成效显著，生态保护恢复改善巨大；经济发展促使建档立卡贫困人口减少，顺利完成脱贫任务；社会发展提升当地居民生活质量，环境、卫生和教育保障水平大幅提高。

    开发与保护相统一，科学处理资源开发与环境保护的关系。钱江源国家公园在试点改革任务完成过程中，因地制宜，发展特色产业，强化绿色发展意识，调整产业结构，保护了公园的整个生态环境。同时，加大生态环境保护力度，对于影响整体自然资源保护，破坏整体生态环境的产业，直接关停整顿，为优质优势产业腾出发展空间，促进经济效益提升。为做好统一产业开发，结合基础优势和地役权改革，集中开发出一批具有代表性的示范产业，特别是围绕全域景区化的旅游发展理念，围绕开化县旅游产业发展推进建设30个3A级景区村和4个风情小镇，将村庄串点成线、绕线成面，一条条旅游“珍珠链”串起了乡村风情。例如，建设高田坑典范村，通过投入基础设施建设、房屋改造装修、打造民宿集群，提升旅游发展业知名度；打造桃源村台回山的油菜花景观、生态绿色水稻、美在梯田概念产业等。为了整体生态资源保护、集中发展优势产业，对于国家公园范围内其它建设项目，不符合整体规划优先生态发展的该关闭就关闭，该叫停就叫停。

    理论与实践相统一，践行“绿水青山就是金山银山”理念。国家公园体制建设是深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新思想新战略，践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要内容。钱江源国家公园试点工作围绕探索体制机制创新管理、加强自然资源与生态环境保护、发展优势产业、开展多方合作，实现共同参与、共同开发、共享发展的“绿水青山就是金山银山”这一重大科学论断的转化与实践。

    结合三块工作 实现多方和谐共享发展目标

    秉持“保护优先、兼顾发展”“多方合作、制度保障”“共建共享、民生为本”原则，与科研工作、社区共建、跨区合作相结合，实现多方和谐共享发展目标。

    试点与科研工作相结合。对如何科学界定国家公园的内涵，建设国家公园体制总体方案要求，要明确国家公园的定位，要求实行最严格的保护，首要功能是重要自然生态系统的原真性和完整性保护，同时要求兼具科研以及教育等综合功能。在公园开展科研工作不仅是对自然资源和环境监测与研究的需要，更是为了更严格、高水平地保护生态系统，为行业发展及国际社会提供数据参与合作的需要。钱江源国家公园结合试点与科研工作，与国内外权威科研机构和行业领域院士合作，开展生物多样性研究、生态价值评估、自然教育和生态修复等工作，建设了多个学科前沿研究平台并获得丰厚科研成果，这些都与钱江源国家公园在生态保护方面获取的成效密不可分。

    试点与社区共建相结合。《建立国家公园体制总体方案》在总体要求的基本原则中提到，要探索社会力量参与自然资源和生态保护的新模式，建立健全政府、社会和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制。在钱江源国家公园试点工作中，社区治理与建设开发一盘棋，实现社区共建共享利益。先后安排专项资金用于国家公园范围内的村庄环境综合整治和风貌提升，加快村庄环境整治项目落地实施；从原住民中招聘了95名专兼职巡护员；推动“钱江源国家公园”集体商标注册工作；积极开展国家公园生态产品价值实现机制试点，制定《钱江源国家公园特许经营管理办法》，明确特许经营的范围、数量、质量要求和操作规范，等等。这些措施的落地实施促进了当地居民和社会的参与度，既促进公众参与国家公园保护管理长效机制的健全，又解决了当地居民就业问题，提升了当地居民的收入和生活水平。

    试点与跨区域合作相结合。按照建设国家公园体制总体规划基本原则“科学定位、整体保护”的要求，坚持将山水林田草作为一个生命共同体，统筹考虑保护与利用，钱江源国家公园管理局对相关自然保护地进行功能重组，按照自然生态系统整体性和系统性原则进行整体保护和综合治理。自试点建立以来，为了实现整体保护，钱江源国家公园已与毗邻的江西、安徽所辖三镇七村，以及安徽休宁岭南省级自然保护区签订合作保护协议，实现省际毗邻镇村合作保护模式全覆盖。同时，江西德兴、婺源，安徽休宁和浙江开化四地政法系统共同签署了《开化宣言》，建立了护航国家公园生态安全五大机制，还建立了开化县长虹乡霞川村与江西省婺源县东头村跨省联合保护站，以权属不变、属地管理为前提，配备巡护设备，共建巡护队伍，实现公园的整体保护。

    钱江源国家公园通过完成试点工作任务，创新性探索了突破体制改革中出现的共性难点问题。为促进国家公园体制建设，调研组结合调研情况，提出两点建议：一是加大中央层面对明确国家公园体制机构级别、人员编制以及试点建设专项资金等方面工作的支持。二是科学界定国家公园的相关规定和要求，设置国家公园在面积方面的硬性标准；落实国家公园基础设施建设中涉及的建设用地指标，建议用地指标不占用地方指标，以有效促进地方政府的国家公园建设积极性。

    总体而言，钱江源国家公园试点工作开展了大量创新性探索与实践，形成了一些突出亮点，为国家公园体制建设提供了可借鉴的经验，这些探索与实践，体现出钱江源国家公园管理局团队在面对新事物新任务时勇于创新与突破的工作作风。调研组希望，钱江源国家公园管理局能够继续发扬改革创新、精细管理、高标准建设的精神，不断优化机制、完善细节，为促进国家公园体制建设作出更大贡献。

    （执笔：陶建群、杨武、王克）