官员避责行为的“必责”之道

    【摘要】党的十八大以来，习近平总书记提出“有权就有责，权责要对等”。然而个别干部为逃避责任不作为带来严重的负面影响。从客观上来说，权责失衡、责任体系不完善，不仅为避责行为提供了客观条件，也不断消解问责机制的作用；从主观上来看，受责任风险影响的主观动机是官员发生避责行为的决定性因素。因此，探讨官员避责行为的“必责”之道，要从客观上压缩避责寻租空间，从主观上降低避责动机两方面着手。【关键词】党政干部  避责行为  容错纠错  责任体系    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

    避责行为，是指某些党政干部在落实责任过程中，为维护自身利益，抱着“多干多错、少干少错、不干不错”的消极心态，故意逃避责任，心态安于现状、工作乐于守成，为了没风险，宁肯不作为。避责行为将直接影响上级政令的贯彻和落实，削弱了对上级决策的执行力度。避责行为的蔓延表明一些官员更倾向于维护自身利益，违背了为人民服务的根本宗旨，使党政机关面对人民需求只能被动回应，不可避免地忽视损害了人民利益。我国目前处于全面深化改革时期，更加需要负责任、勇作为、敢担当的党政干部。避责行为是干部主观意志上的懈怠，会严重影响其改革创新的积极性。

    官员避责行为的成因分析

    第一，权责失衡是避责行为产生的根本原因。理论上，权力与责任内嵌在党政组织的层级结构当中，各级党政组织和干部要承担起自身职位所赋予的权力和需要承担的责任，即“权责一致”。而在现实中，一些上级或领导利用权力优势，通过任务发包的方式，将自身责任推诿给下级党政组织或个人，借由权力的传导转嫁责任，下级在承接上级分解的责任过程中，一旦在人力资源、技术、财政等方面存在短板，就会造成责任“放下来、接不住”的客观事实，这种状况下，下级官员更容易选择浮于表面地应付上级，规避责任的落实。同时，在现实情况中还存在下级组织利用层层细化的权力形成的信息优势，压缩自身责任的范围，将责任压力上传给上级。不难发现，当“权大于责”时容易产生推卸责任，“责大于权”时没有能力承担责任，权责失衡为避责行为提供了寻租空间。

    第二，避责行为动机和风险评估是避责行为产生的决定性因素。随着党政组织外部政治环境的日益多样化、复杂化，责任本身带来的风险明显加剧。官员也须承担来自结构内部的问责风险，当承担责任可能会面临风险时，官员基于维护自身既得政治资源的利己主义而倾向于选择规避责任风险。避责行为的选择来自官员主观的风险评估，当官员有了避责的动机，并评估避责收益远远大于成本的时候，就会在行使权力的过程中倾向选择避责行为。

    第三，责任体系的不完善是避责行为产生的直接原因。责任风险刺激官员产生避责动机，但因为法律法规和制度政策的规范作用，还不足以令官员有机会、有胆量去选择避责行为，最终官员的行为选择取决于外在规范约束力的强弱。责任体系的不完善降低了制度规范的约束力，为官员的避责行为提供了机会。在不完善的责任体制下，党政干部会更容易在问责的压力下选择避责行为，利用避责消解问责带来的风险。在此情形下，不合理地加大问责力度可能会进一步引发避责行为，而避责行为的进一步加深和扩大必然引来更强烈的问责力度……由此问责和避责之间会形成一个闭合的恶性循环。所以规范和治理官员的避责行为，要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的责任体系。

    完善责任体系，强化制度规范，从制度上治理避责行为

    首先，完善清单制度，促进官员“权力本位”向“责任本位”的转变。当前国家转型期对权力资源的现实配置要求权力主体明确自身权力与责任的范围，有权必有责是权力清单制度的一项重要内容。建立健全责任清单，明晰各级党政机关与领导干部的责任事项、责任边界、追责情形。可以说，权力清单是责任清单的前提，而责任清单是权力清单的实现手段。责任的双重内涵赋予责任清单包含“责任事项”与“问责依据”两方面意义，即责任清单既有职责边界清晰化界定的意义，又具备为问责提供依据的意义，是职责清单和追责清单的综合体，弥补和充实了法律规范和党政纪律规范的内容。可以从责任落实之前和后续追责两方面减少责任推诿的可能，确保问责制的规范作用，降低避责行为的滋生和蔓延。

    其次，要坚持简政放权，调节党政组织结构内的权责平衡关系。简政放权是对权力和责任的再分配，其对权力和责任平衡的调节体现在两个方面：一是体现在伴随权力下放的能力建设上，简政放权要求上级在放权的同时，应该满足下级组织相应的政治资源需求，如财政、制度、信息和人员等方面，保障下级党政组织有足够的能力承接上级放权；二是体现在放权和集权平衡规范性上，“放管结合”要求权力的下放过程中，同步强化上级党政组织的调控和监管，保持放权和集权二者之间的理性平衡。因此，简政放权调节党政组织结构内权力和责任的平衡，能减小权责空隙，压缩避责空间。

    最后，依法治权，以法治规范官员政治行为。现阶段，我国正在全面推进依法治国，依法治国其本质在于依法治权，依法治权的关键在抓“关键少数”，也就是依法治党、依法治吏。将清单制度纳入法律法规、党规党纪中，依法明晰官员的权力边界和责任范围，对官员政治行为的内容、范围设定界限，以法理法规来规范和约束官员的政治行为。

    建立容错纠错和激励相结合的保障机制，从动机上减少避责行为

    责任体系与制度规范的完善是靠外在的客观约束力对党政官员的政治行为进行强制性规范的，“是由其他人来要求官员在其位必须谋其政”，而官员自身如何“谋其政”取决于自身为政心理，关键还在于官员个人意识主导的行为选择。因此，我们要通过在客观上提高担责保障，来降低官员主观的避责行为选择。

    首先，通过容错纠错机制的构建和完善，消解避责行为的动机。容错纠错机制充实了在政策、决策上找不到任何前例借鉴的模糊地带，鼓励党政干部在工作中充分行使权力、提高自主决断、敢于表达意见，有助于官员增强确定感、提升责任感、加强使命感，为党政干部扫除“怕出错，怕问责”的后顾之忧。其次，要强化正向激励机制。在工作上，给予党政领导干部相应的认可和赞许；在物质上，运用薪酬刺激满足党政干部的物质要求；在政治上，打通晋升渠道，抵制歪风邪气。从精神上到薪酬再到政治前途，提升官员的成就感，激发他们的斗志，引导官员在积极工作中寻求自身的意义和价值。

    此外，还必须完善问责制度、规范问责行为。问责是一把利器，用好了可以形成震慑，增强了党政领导干部的责任意识。但如果无法行之有效地约束问责行为，也会催化官员的避责行为。因此要实现问责的制度化、科学化、规范化，加强对问责权力的约束，实现精准问责，避免问责泛化。

    加强融入从政行为全过程的思想政治教育，从思想上真正清除避责行为

    避责行为具有隐蔽性，官员往往在潜意识里认为不作为相较贪污腐败乱作为更容易受到道德或人民群众的原谅。但从本质上看，避责行为同贪污腐败一样，也是一种利用公共权力谋取个人私利的政治腐败行为。因此我们在建立健全权责划分体系、加强保障机制和激励机制、完善问责机制的同时，重塑官员政治行为心理，强化理想信念也十分必要。官员责任意识的淡化归因于理想信念的动摇，所以树立从政为民的公仆意识、坚定理想信念是治理避责行为根本之策。深化廉政教育，提高清廉水准，将讲党性、重品行、有担当，融入对官员的行政伦理教育。在对官员的思想教育过程中贯穿“权力即责任”的基本原则与理念。让官员不仅对自身权力的行使有明确的认知，更要对自身承担的责任有更清醒的认识。正确对待手中握有的权力，做到对民负责，为民谋利。

    （作者分别为东北师范大学政法学院在读博士研究生；东北师范大学政法学院教授、博导）

    【参考文献】

    ①倪星、王锐：《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》，《政治学研究》，2017年第2期。