“双循环”格局下的自贸试验区

    核心提示： 2020年新冠肺炎疫情大流行，给全球产业链和供应链带来巨大冲击，世界经济陷入严重衰退不可避免。“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，这是中央根据国内国际形势发展的新变化作出的重大战略部署。作为新时代改革开放的新高地，自由贸易试验区是链接“双循环”的重要平台和关键节点，也是促进“双循环”新格局形成的重要抓手和有力支撑。

    【摘要】2020年新冠肺炎疫情大流行，给全球产业链和供应链带来巨大冲击，世界经济陷入严重衰退不可避免。“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，这是中央根据国内国际形势发展的新变化作出的重大战略部署。作为新时代改革开放的新高地，自由贸易试验区是链接“双循环”的重要平台和关键节点，也是促进“双循环”新格局形成的重要抓手和有力支撑。

    【关键词】自由贸易试验区 “双循环” 营商环境 【中图分类号】F742 【文献标识码】A

    受新冠肺炎疫情持续冲击，世界经济有可能陷入20世纪30年代“大萧条”以来最严重的衰退。在外需急剧萎缩、全球产业链和供应链可能出现断裂的情形下，中国经济安全也面临严峻挑战。2020年5月14日，习近平总书记在中共中央政治局常委会上，首次提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。同月23日，他在参加全国政协经济界委员联组会讨论时再次强调，要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。作为新时代改革开放的新高地，自由贸易试验区（包括自贸港）是链接“双循环”的重要平台和关键节点，也是促进“双循环”新格局形成的重要抓手和有力支撑。

    自由贸易试验区在构建国内大循环中的角色

    以国内大循环为主，说明中国未来增长的动力将更多地依赖内需拉动。中国2018年成为全球第二大消费市场，2019年消费对GDP增长的贡献率达到57.8%。在“三驾马车”中，消费对经济增长的贡献已连续6年排在首位。而且中国拥有14亿多人口，中等收入人口超过4亿，消费潜力巨大，充分发挥我国超大规模市场优势，挖掘国内消费潜力，促进国内大循环，是有效应对外部环境变化、增强经济发展韧性和活力的战略选择。在这方面，自由贸易试验区大有可为。

    以供给侧结构性改革促进国内大循环。中国经济存在结构性问题，主要不是因为没有需求或需求不足，而是有效供给不足，从而导致大量“需求外溢”，消费能力严重外流。国内游客到境外抢购奶粉、奢侈品甚至马桶盖，以及各种海淘海购，正是有效供给不足、无法满足国内日益增长需求的强烈信号。党的十九大报告将“深化供给侧结构性改革”作为“建设现代化经济体系的首要任务”，凸显了供给侧结构性改革的重要地位，供给侧结构性改革也是自由贸易试验区进一步深化改革开放的主线。自由贸易试验区在深化供给侧结构性改革时，需突出民生导向，其总体思路是围绕企业、要素、产业、市场和政府五个维度的“受力端”展开，通过“三去一降一补”，推动新旧动能转换和产业结构优化升级。自由贸易试验区在供给侧结构性改革方面取得成效，解决好“堵点”“难点”“痛点”，为国内大循环清除“路障”，打通关节。

    以科技创新和制度创新“双轮驱动”促进国内大循环。实现高质量发展，归根结底要依靠科技创新驱动，离开科技创新谈加快转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，就会流为空谈。对自由贸易试验区来说，打造引领高质量发展的新标杆，科技创新与制度创新缺一不可，“要坚持科技创新和制度创新‘双轮驱动’”。通过科技创新和制度创新“双轮驱动”，可以破除制度性障碍，解决国内经济大循环中的一系列技术“卡脖子”问题，提高经济供给质量。自由贸易试验区要以市场为导向，以制度创新推进科技创新，加大力度培育领先性的创新主体，携手产、学、研、商、用，打造联合创新平台，实现“产品、企业、产业、技术、平台”五聚集，这样就能在国内大循环中发挥中流砥柱的作用。

    以“四链融合”促进国内大循环。“四链”指的是服务链、创新链、产业链和招商链。自由贸易试验区是各种要素的聚集地，在强化“四链融合”方面有其得天独厚的条件。一些自由贸易试验区积极构建融资租赁平台，推动业务供需对接、融资对接、创新互动、法律服务，协调解决融资企业动产抵押登记、跨境转租赁等发展过程中存在的一系列问题，实现服务链的全覆盖。同时，通过创新业务模式，促进融资租赁业聚集发展，创新链有效拓展了产业链。产业链的集聚效应又带动了招商链，让招商引资的规模效应凸显。“四链融合”促进了自由贸易试验区政府与市场之间、创新与产业之间、产业和招商之间的无缝连接和相互匹配，同时也带动了区域各种生产要素的再配置。

    以增强发展协同性促进国内大循环。2018年4月发布的《中国自由贸易试验区协同开放发展倡议》提出，“坚持共商共建共享原则，推进自由贸易试验区之间的制度对接、产业协同、平台共建，加快打造立体全面开放、竞相协同共兴的崭新格局”。在构建完整的内需体系时，自由贸易试验区首先是练好“内功”，其次是增强改革发展的协同性，具体包括以下几个层次的协同：一是自由贸易试验区片内的协同，包括部门之间的协同，产业之间的协同，平台之间的协同，政府、市场、社会组织之间的协同等；二是自贸片区与其他创新片区、试验区、示范区的协同，推动创新制度、资源和成果的共享；三是同一自由贸易试验区各片区之间的协同，实现资源、经验和成果共享；四是自由贸易试验区与区域经济的协同，充分发挥自由贸易试验区对其他区域的引领示范、辐射带动作用；五是不同自由贸易试验区之间的协同，深化省际部门协作，促进体制机制联通，更大力度催生改革力量、开辟开放空间。显然，自由贸易试验区率先“并网”或“联网”，有利于推动形成良性互动的内循环格局。

    自由贸易试验区在构建国际循环中的角色

    改革开放以来，我国在经济全球化和国际分工体系中的角色越来越重要，即便是扩大内需，也离不开外部市场。以国内市场大循环为主，绝不能忽略国际市场外循环的重要性。国内大循环与国际循环是相辅相成、不可分割的，打通国内大循环和推动更高水平对外开放，本质上是一体的。就国际循环而言，自由贸易试验区可发挥以下作用：

    以全面开放新引擎促进国际循环。近年来，西方贸易保护主义抬头，在一定程度上扰乱了全球多边自由贸易体系，给世界经济发展前景蒙上阴影，但经济全球化浪潮不可逆转。在百年未有之大变局下，中国应保持自己的战略定力，秉持人类命运共同体理念，勇当经济全球化的开拓者、引领者和建设者。习近平总书记反复强调，中国坚决维护国际多边自由贸易规则和体系，并以自身的实际行动践行开放理念。

    自由贸易试验区是推动新时代全面开放的新引擎，也是推动国际循环的主阵地，因此要义不容辞地成为贯彻中央开放理念的“领头雁”，积极开拓双向市场，促进国内市场与国际市场深度融合。一是助力我国在全球范围内加快与国际贸易伙伴的自由贸易协定谈判，形成维护全球多边主义、鼓励自由贸易的国际经贸规则体系，积极参与世贸组织改革，进一步提升中国在国际经济和国际贸易规则制定时的话语权。二是对标国际先进水平，在商事、投资、贸易、事中事后监管、行业管理制度等重点领域，深入研究破解改革的重点难点，为全方位对外开放提供更全面的制度保障。三是对接“一带一路”倡议，搭建推动“一带一路”沿线国家经贸合作、市场要素配置的新平台，推进和“一带一路”沿线国家在贸易、技术和文化等方面的互联互通。“自由贸易试验区+一带一路”有机结合，有助于构建更加均衡和多元化的国际循环体系。四是借鉴国际先进经验，大力推进自由贸易试验区投资和贸易的自由化和便利化，特别是实现投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等“五个自由”。“五个自由”体现了更深层次、更高水平、更宽领域、更大力度的对外开放，对于促进国际循环无疑将起到引领性作用。

    以管理模式改革促进国际循环。传统的管理体制已跟不上时代发展需要，如不透明、烦琐的审批制和多级政府分权，为外资企业进入中国市场设置了无形的障碍，与国际规范仍存在很大差距。因此，提高政府管理体制与国际规范的兼容性已成为我国国内改革的重点任务之一。跨国企业的全球化产业布局主要通过投资来推动，因此我国需要制定国际化的市场准入标准、统一的法律法规，以高效透明的行政效率来吸引外资进入，将推进全球化的重心转向消除国内体制不兼容所产生的准入障碍。投资自由化是我国扩大新一轮对外开放的关键，而自由贸易试验区在探索解决这一问题过程中将发挥重要作用。

    首先，探索以负面清单为特点的开放方式。从正面清单到负面清单，是政府管理方式上的一次革命性变革。负面清单的出台是我国开放进入新阶段的重要标志，全国外商投资负面清单条目已由2019年的40条缩减为2020年的33条，自由贸易试验区的负面清单条目也从37条缩减为30条。负面清单越来越短，说明我国的开放和国际化程度越来越高。负面清单模式增强了市场的透明度，扩大了外商投资的市场准入范围，增强了外资企业在中国长期发展的信心。

    其次，推动监管模式改革。《中华人民共和国外资企业法》等4部涉外资法律，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业，由审批改为备案管理。这标志着政府职能的根本改变，从原先为防控风险而控制市场转变为鼓励市场创新，通过事中事后管理以监测和防范企业失当，保护市场参与者的利益，为企业提供良好的市场环境。审批制改革的意义在于提升和强化监管部门管控市场的水平和能力，通过“一口受理——综合审批——部门协同管理”的服务流程提升政府监管效率。未来各级政府间将形成良性的协同互动，通过完善不同层级监管部门的网络共享，形成对企业信息跟踪、更新和监管的新型管理模式。

    最后，保障国家经济安全。创造与国际规则相兼容的体制，要形成能够适应国际变化的开放竞争型管理模式，在高层次对外开放水平中保障国家经济安全。开放且国际化的经济市场需要设立防火墙以有效防范和避免外部攻击。我们利用自由贸易试验区这一全球治理新载体先行先试，可以尽快完成对高标准规则的压力测试和适应，未来在国际经济竞争中切实维护国家经济安全。

    以打造一流营商环境促进国际循环。“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大！”习近平总书记的郑重承诺体现了我国全面深化改革和扩大对外开放的决心。设立自由贸易试验区是实现上述目标的重要战略举措，自由贸易试验区改革就是要对标国际高标准和高水平，在全国范围内率先形成法治化、国际化和便利化的营商环境，率先形成公平、开放、统一、高效的市场环境。近年来，我国一直致力于营商环境的改善，解决长期以来困扰“放管服”领域的突出问题与关键难题。

    在短期，补短板，再创市场准入改革新优势。目前，全国营商环境改革在市场准入便利度上取得了阶段性进展，在此基础上，既要强化已有的成功做法，又要补短板，继续推进、深化“最多跑一次”“‘多规合一’极简审批”“互联网+政务服务”等创新举措。自由贸易试验区要从“供给端”和“需求端”两端同向发力，不断优化营商环境，再创新一轮改革开放新优势。

    在中期，强化信用监管，确立竞争性政策的基础性地位，建设竞争中性的营商环境。市场经济的常态是市场主体之间的公平竞争，建设公平竞争的市场环境将有助于企业的健康成长。自由贸易试验区通过深化市场监管体制改革，按照竞争中性的原则制定市场监管规则，对内外资企业一视同仁，就能有效促进各种不同所有制的市场主体共同成长。

    在长期，进一步扩大国内市场开放，完善高质量的市场准入规则。开放更多的市场领域将有利于企业获得更多商业机会和降低成本，从而有利于中国经济实现转型升级和高质量发展。随着我国营商环境的不断改善，服务业领域迎来更大程度的开放，目前全国范围内新增的市场主体约有77%进入了服务业，自由贸易试验区在这方面发挥了先行先试作用。

    自由贸易试验区是促进“双循环”的重要载体

    国内循环与国际循环是辩证统一的，必须统筹兼顾，联动发展，才能相得益彰。自贸试验区的高水平开放，就要从商品和要素流动型开放转向规则、规制、管理、标准等制度型开放，通过促进国内规则规制对接国际高标准市场规则体系，更好地联通国内市场与国际市场，这样才能成为促进“双循环”的重要载体。

    充当“引进来”与“走出去”的桥梁纽带。在对外开放中，“引进来”与“走出去”是一体两翼的关系。一方面，自贸试验区作为新时代对外开放的新高地，在招商引资方面更为积极主动。2020年开始实施的《外商投资法》，有利于营造公平透明、可预期的营商环境，增强对外资的吸引力。当前，我国以“两新一重”（新基建、新型城镇化和重大工程建设）为重点，积极扩大有效投资，自贸试验区应以此为契机，扩大外商投资范围，引导外资流向高端制造业、智能生产体系、现代农业、现代服务业等领域，以及数字贸易、工业设计、检测检验等新兴服务产业。引入高质量的外资，有利于提升自贸试验区全球资源配置能力，有利于我国主导产业补链强链，这为构建更畅通的“内循环”奠定了坚实基础。另一方面，改革开放以来我国在资金、技术、管理和市场方面积累了一定优势，具备“走出去”的条件，特别是面向“一带一路”沿线国家和新兴市场。鼓励中国企业“走出去”，可以进一步拓展我国经济发展的外部市场，构建我国对外贸易投资新增长点，提升我国企业国际竞争力。自贸试验区可以发挥政策叠加优势，努力充当国内企业“走出去”的推进器。例如，上海自贸试验区对境外投资一般项目实行备案管理，推出跨境并购融资业务，给予非货币性资产对外投资税收优惠，这些创新举措有效激励了国内企业的对外投资与跨国经营，让企业大胆“走出去”。

    充当“一带一路”互联互通的枢纽和门户。“一带一路”建设为自贸试验区向外拓展提供了放射线，反过来，自贸试验区充当“一带一路”互联互通的枢纽和门户。新冠肺炎疫情大流行严重冲击了全球供应链体系，国际物流运输体系对于保障全球供应链安全至关重要，这方面，自贸试验区刚好可以大展身手。通过深入实施“大通关”工程，自贸试验区有效促进现代物流在全球范围内的大发展，尤其是多式联运模式的新突破，堪比打通了“一带一路”的“任督二脉”。例如，中欧（厦门）班列经海铁联运延伸至台湾、东南亚和中亚，形成跨越海峡、横贯欧亚的国际物流新通道。厦门自贸片区国际贸易“单一窗口”实现与台湾的通关、物流数据交换服务以及与“一带一路”沿线港口铁路的对接服务，推动与“海丝”沿线重点国家和地区之间的互联互通和信息共享，实现“海丝”与“陆丝”的无缝对接，深化口岸通关、认证许可以及金融和产业领域的交流合作，推动区域融合发展。目前已得到地中海航运等100多家航运、港口、陆地港、货运、供应链管理企业的积极响应。打通国际物流大动脉，这对促进国内国际“双循环”功莫大焉。

    充当新一轮经济全球化的重要支撑。党的十八大以来，我国加快实施自由贸易区战略，坚持“两手抓”：一是设立自贸试验区，优化区域发展布局，经过5次扩容，一个覆盖东西南北中的境内自贸区网络已基本成形；二是加强与各国经贸合作，推动签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），推进中日韩等自由贸易谈判，逐渐构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自由贸易区网络，积极同“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区。中国正在引领新一轮经济全球化进程，因此，毫无疑问地，自贸试验区将成为新一轮经济全球化的重要支撑。单个看，每个自贸试验区都是全球自贸区网络的关键节点；合为一体看，境内自贸区网络是全球自贸区网络的重要组成部分，以网联网，功效倍增。境内自由贸易区与境外自由贸易区之间协同共进，融合发展，将成为促进国内国际“双循环”的有力推手。

    充当全球产业链、供应链和价值链的重构者。新冠肺炎疫情大流行对全球产业链和供应链造成巨大冲击，中国产业链和供应链在全球的核心地位也因此受到严重影响。新冠肺炎疫情正在改变全球产业链和供应链布局，一些国家有可能减少对中国的依赖，加快寻找替代途径，想方设法将产业链和供应链转移到其他国家，实现多元化投资和供应。从国际循环的视角看，这对中国面向全球的产业链和供应链体系将极为不利。应对这种突如其来的变局，尤其是考虑到后疫情时代产能需求和供给不足，自贸试验区应早作谋划，掌握主动权，积极参与全球产业链和供应链的重构。改革开放以来，我们主要凭借人口红利等比较优势，嵌入全球价值链的中低端。当中国试图通过产业升级和技术创新向全球价值链中高端转移时，必然遭遇发达国家或地区的阻挠，近年来以美国为首的西方国家开始对中国高技术企业做出种种限制就是实例。因此，中国需要另辟蹊径，一是以自贸试验区为基点，努力构建国家价值链（NVC）网络；二是通过“一带一路”建设，努力构建新的全球价值链网络，并实现国家价值链与全球价值链之间的协调。

    （作者分别为厦门大学经济学院经济学系主任、教授；厦门大学王亚南经济研究院副院长、教授）

    【注：本文系福建省商务厅委托项目“习近平关于自贸试验区建设的重要论述研究”“自贸试验区的理论与实践”；福建自贸试验区厦门片区委托项目“厦门自贸片区以‘平台建设、系统集成’促进高质量发展创新试验”研究成果】

    【参考文献】

    ①洪永淼：《我国经济能够保持中高速增长》，《人民日报》，2019年11月26日。

    ②黄群慧：《从当前经济形势看我国“双循环”新发展格局》，《学习时报》，2020年7月8日。

    ③刘志彪、张杰：《从融入全球价值链到构建国家价值链：中国产业升级的战略思考》，《学术月刊》，2009年第9期。

    ④潘文轩：《津粤闽自贸试验区可从上海自贸试验区学什么》，《中国社会科学报》，2015年6月8日。