“对上负责”与“对下负责”的统一

    核心提示： “对上负责”与“对下负责”本不是一对矛盾关系，二者是对人民负责的两个不同表现方面。个别基层组织仍存有官僚主义和形式主义的作风，导致一些干部只对上负责、不对下负责，其深层次原因就在于对人民负责的缺失。事实上，对下负责就是对上负责，对上负责的根本目的也在于对人民负责，决不能割裂对上负责与对下负责的统一关系。广大基层干部必须牢固树立以人民为中心的发展理念，坚持理论联系实际，在实际工作中将对上负责与对下负责有机结合起来，同时还需要上级组织切实减轻基层负担，创新工作方法，建立起有效维护对上负责与对下负责相统一的制度

    【摘要】“对上负责”与“对下负责”本不是一对矛盾关系，二者是对人民负责的两个不同表现方面。个别基层组织仍存有官僚主义和形式主义的作风，导致一些干部只对上负责、不对下负责，其深层次原因就在于对人民负责的缺失。事实上，对下负责就是对上负责，对上负责的根本目的也在于对人民负责，决不能割裂对上负责与对下负责的统一关系。广大基层干部必须牢固树立以人民为中心的发展理念，坚持理论联系实际，在实际工作中将对上负责与对下负责有机结合起来，同时还需要上级组织切实减轻基层负担，创新工作方法，建立起有效维护对上负责与对下负责相统一的制度体系，搭建起对上负责与对下负责的桥梁。

    【关键词】对人民负责 对上负责 对下负责 官僚主义 形式主义 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

    基层党组织是我们党的执政根基，我们党的一切政策和方针都要靠基层组织中的党员来落实，基层党员是党与群众联系的“最后一公里”。当前，一些基层干部片面理解、人为地割裂了对上负责与对下负责的统一关系，只唯上不唯实、只唯己不唯民、只唯官不唯事。正所谓“眼睛朝上不朝下”“只考虑领导满意、不顾及基层干部群众感受”。对上负责与对下负责本就是统一的，只对上负责而不对下负责，就是工作作风出了问题，深层次看是忽视了对人民负责。因此，基层党员干部必须把对上负责与对下负责统一到对人民负责上来，坚持以人民为中心，保持对上负责与对下负责的一致性。

    只对上负责、不对下负责的深层次原因

    只对上负责、不对下负责是工作作风出了问题，习近平总书记指出：“工作作风上的问题绝对不是小事，如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。”当前基层干部出现只对上负责、不对下负责的现象，正是官僚主义、形式主义作风的表现，是扭曲的政绩观在作祟。但从更深层次看，对人民负责的缺失才是更根本的原因。

    深层原因之一：官僚主义造成只对上负责。只对上负责、不对下负责所体现出的作风问题之一就是官僚主义，在官僚主义环境下，一切以官为本，只唯上不唯实，保住“乌纱帽”比什么都重要。当官员的任命权都集中到上级领导那里，一名官员干得怎么样，全靠上级拍板，老百姓说了一概不算，那么基层干部的眼睛自然只会朝上；同理，对基层干部的考核权力也集中在上级，干得多还是干得少、干得好还是干得坏，全凭上级领导一句话，基层干部工作做得再好，基层群众再怎么认可，只要上级领导不认可，一切等于白干。如果这样的风气在基层组织中长期蔓延，我们的基层干部就只能唯上级领导“马首是瞻”，这就会严重侵蚀我们的执政根基。

    习近平总书记曾深刻指出：“官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。”官僚主义的一大危害就是脱离群众，脱离群众的危险是我们党始终面临的重大危险，一名干部如果脱离了群众，就会导致工作部署与现实实际脱节，无法真实有效地开展工作。一方面，如果基层干部脱离了群众，就不能及时准确地了解群众需求，反映群众意见，代表群众利益。另一方面，如果上级领导脱离了群众，就会不了解基层工作的特点和困难，制定不切实际的目标要求，给基层干部增加很多不必要的负担。

    深层原因之二：形式主义导致“对上糊弄、对下欺瞒”。只对上负责、不对下负责所体现的另一大作风问题就是形式主义。一些地方形式主义问题严重，以会议传达会议、以文件落实文件，照本宣科、刻意搞传达不过夜，随意要求基层填表报数，滥用“一票否决权”，动辄签署“责任状”，搞“数字里出政绩”“材料中见成效” ……这些形式主义及其变种表现，给基层干部造成了极大的负担，无形中消耗了基层干部为民办实事的时间和精力。例如，某地制定环境治理应急预案照搬照抄，在正式文件中出现他县地名；某地街道办主任表示，一年用于迎接检查准备的纸质台账装了100多盒，但上级检查往往走马观花，随便翻翻了事，部分材料还在仓库堆着；某乡镇党委书记也表示，上级检查过于频繁，有一天早上接待了13个检查团，只能让全部干部齐上阵，疲于应付。

    习近平总书记指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”内容与形式是辩证统一的，当形式适应于内容时，能起到促进的作用；当重形式大于重内容时，就会陷入形式主义的窠臼，起到阻碍的作用。基层工作出现形式主义的问题，很大程度上是由于上级考核规则不合理。一方面是各种检查、考核过于频繁，有人形容基层工作是“上面千条线，下面一根针”，各方面的工作都需要基层来落实，于是各方面也都来到基层进行考核，这事实上是很多职能部门将自身责任推卸给基层而造成的结果。另一方面是考核方式、导向不正确，有些上级领导来基层检查就是看材料、听汇报，一点不接地气，导致基层干部只会在写材料和作汇报上下功夫，从材料中谋政绩；另外，上级领导考核权重过大，在考核过程中不倾听人民的声音、不看群众的口碑，使得基层干部忽视群众，恶劣者甚至欺瞒群众。

    深层原因之三：宗旨意识淡薄是更深层次的原因。习近平总书记强调：“作风问题根本上是党性问题。作风反映的是形象和素质，体现的是党性，起决定作用的也是党性。”对于作风问题我们需要上升到党性的高度来考察，基层干部出现只对上负责、不对下负责的作风问题，根本原因是党性不足。党性与人民性是统一的，所谓党性，就是坚持全心全意为人民服务的宗旨，就是坚持人民性。

    按照政治学的原理，谁赋予权力就要对谁负责。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民，人民才是这个国家真正的主人，一切国家机关的权力都是人民赋予的。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是我国的执政党，我们党执政的基础在人民，权力也来自于人民，只有坚持从群众中来，到群众中去，才能真正履行好自己的职责，完成好自己的使命。我们的广大党员干部应当深刻认识到，自己手中的权力是人民授予的，只有用手中的权力更好地为人民服务、对人民负责，才能不辜负人民重托，才能实现人民美好愿望。现在有些基层干部只看到自己的权力直接来源于上级组织，却不能意识到这个权力的根本来源是人民群众，因而出现了只求领导满意，不顾群众感受的错误行为。

    对上负责与对下负责统一于对人民负责

    对上负责与对下负责是不存在矛盾的，决不可片面理解或人为割裂。习近平总书记早在2006年担任浙江省委书记时就撰文指出：“所谓对上负责，就是对上级领导机关负责；所谓对下负责，就是对人民群众负责。对各级领导干部来说，对上负责与对下负责从来都是统一的、不可分割的，对党负责，就是对人民负责；对人民负责，就是对党负责。两者统一于对党和人民事业的高度责任之中，其本质就在于立党为公、执政为民。只有在工作中始终坚持对上负责与对下负责的一致性，才能真正尽到职、负好责。”由此可见，无论是对上负责还是对下负责，都是对人民负责，二者统一于对人民负责，对上负责与对下负责只是对人民负责的不同表现方面，决不能割裂对上负责与对下负责的关系。

    统一的根本：对下负责就是对上负责。实现好维护好发展好最广大人民的根本利益是我们一切工作的出发点和落脚点，不论哪一级的领导干部，工作的中心任务和最终目的都是为了实现人民群众的利益，为了满足人民群众对美好生活的向往。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。各级机关党员领导干部都要切实承担起自己的责任，始终把对人民负责放在首位，努力成为一支让党放心、让人民满意的干部队伍。

    对下负责就是对上负责，广大基层干部需要转变过往观念，不能把对上负责片面理解为完成上级任务、接受上级考核，而要把“让群众满意”也作为对上负责的范畴。一方面，上级组织的政策方针需要靠基层干部来贯彻落实，上级组织布置的任务要求归根结底是要实现好维护好发展好最广大人民的利益，对下负责的过程就是完成上级任务的过程。另一方面，基层干部只有密切联系群众，及时向上级领导反映人民群众诉求，解决人民群众在生产生活中遇到的困难，使上级领导真正了解基层群众需求和状况，才能更好调动相关资源、制定相关政策，从而提高为老百姓做实事的本领和效率。正是在这个意义上，对下负责就等同于对上负责。

    统一的目的：对上负责的根本目的在于对人民负责。各级机关干部不论开展什么样的工作，目的都在于对人民负责，对上负责和对下负责都是对人民负责的一种手段，是实现人民利益的方式方法。因此，对人民负责与对上、对下负责是目的与手段的关系。目的只有一个，而实现目的的手段可以有很多，但是所有的手段都指向同一个目的，都要统一到为人民负责的目的上来。现在有些基层干部之所以割裂了对上负责与对下负责的关系，只对上负责而不对下负责，就是颠倒了目的与手段的关系，把对上负责当作了目的，反而忽视了对人民负责这一根本目的，从而陷入了误区。

    习近平总书记在讲话中强调：“一切国家机关工作人员，无论身居多高的职位，都必须牢记我们的共和国是中华人民共和国，始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作。”对下负责是直接对人民负责的过程，基层干部通过直接与基层群众接触，可以直接为人民利益和幸福而努力。对上负责是间接对人民负责，基层干部服从上级领导，接受上级安排，其根本目的也在于对人民负责。但如果因为只对上负责而影响到了对下负责，就违背了对上负责的初衷和根本目的。基层干部一定要把工作的中心任务聚焦到对人民负责上来，无论是对上负责还是对下负责，都要把对人民负责这一根本原则放在首位，真正把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准。明确了工作的根本标准，有了正确价值追求的指引，基层干部才能正确处理好对上负责与对下负责的关系。

    统一的关系：不能割裂对上负责与对下负责的关系。对上负责与对下负责是一个整体，是对人民负责的两个不同表现方面，决不能割裂对上负责与对下负责的关系。对上负责体现的是一名党员干部的党性，对下负责体现的则是党员干部的人民性，而党性和人民性从来都是统一的。正如习近平总书记指出：“党性和人民性从来都是一致的、统一的。我们党是全心全意为人民服务、代表中国最广大人民根本利益、来自人民为了人民的马克思主义政党。从本质上说，坚持党性就是坚持人民性，坚持人民性就是坚持党性，党性寓于人民性之中，没有脱离人民性的党性，也没有脱离党性的人民性。”因此，决不能割裂对上负责与对下负责的统一关系。

    中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，始终代表中国最广大人民的根本利益。片面理解、人为割裂对上负责与对下负责的关系，就会使对上负责失去对人民负责的内涵与意义，导致我们的工作背离自己的宗旨和性质。我们要坚持立党为公、执政为民，就要时刻体现出我们的人民性，到人民中寻找智慧、汲取力量。中国共产党是在人民中诞生，又在人民中发展壮大的，我们党与人民一刻也不能分割，党一旦离开了人民群众，就像鱼儿离开了水，就成为了“无根之木”，自然不能发展持久。不离开群众就要对人民负责，就要把对人民负责贯穿到一切工作的始终，不能片面理解甚至忽视对人民负责的重要意义。

    坚持对上负责与对下负责的一致性

    马克思和恩格斯在《德意志意识形态》中有这样一段话：“对实践的唯物主义者即共产主义者来说，全部问题都在于使现存世界革命化，实际地反对并改变现存的事物。”对于我们共产党人来说，不断解决和超越现实世界中出现的问题和不足，是对我们的必然要求。当前，一些基层组织出现了只对上负责、不对下负责的问题，我们必须采取措施着力进行整治，坚持对上负责与对下负责的一致性。务必使广大基层干部牢固树立以人民为中心的思想意识，坚持理论联系实际，擅用一般与个别、普遍与特殊的辩证法；还要从上到下切实解决基层干部负担过重的问题，通过创新工作方法，探索保障对上负责与对下负责相统一的制度体系。

    第一，要牢固树立“以人民为中心”的思想。党的十九大报告提出，必须坚持以人民为中心：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。”马克思主义理论深刻揭示出了人民群众创造历史这一伟大结论，人民性是马克思主义最鲜明的品格。尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，就要坚持以人民为中心的思想，做到情为民所系、利为民所谋。

    习近平总书记指出：“人民是历史的创造者，人民是真正的英雄。波澜壮阔的中华民族发展史是中国人民书写的！博大精深的中华文明是中国人民创造的！历久弥新的中华民族精神是中国人民培育的！中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃是中国人民奋斗出来的！”中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。这个初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力。坚持以人民为中心，体现的是共产党人不忘初心、牢记使命的自觉担当；坚持以人民为中心，才能把党的前途事业与人民群众的创造力相结合；坚持以人民为中心，是落实对人民负责的必然要求。广大基层干部要牢固树立以人民为中心的思想，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，贯彻党的群众路线，尊重人民群众首创精神，始终保持同人民群众的血肉联系，凝聚起众志成城的磅礴力量，以永不懈怠、一往无前的姿态，为实现人民对美好生活的向往而努力奋斗。

    第二，要坚持理论联系实际，结合实际创造性开展工作。坚持理论联系实际，就是既要吃透上情，又要摸清下情，正确处理好普遍与特殊、一般与个别的关系。习近平总书记曾指出：“如果在贯彻落实上级精神时，在体现基层和群众的愿望时，只是依样画葫芦，不善于上下结合，其结果必然是貌似‘负责’，实乃敷衍塞责。”一些基层干部在执行上级部署中，盲目推进工作，完全不顾基层实际和群众需求，做一些不切实际的事情，甚至弄虚作假，其结果必然导致民怨沸腾，就会削弱我们党的威信和群众基础。

    坚持理论联系实际，首先要大兴调查研究之风，这也正是密切联系群众的一个方面。列宁指出：“如果党的劝告同人民自身的生活经验所教给他们的东西不相一致的话，千百万人是决不会听从这种劝告的。”因此各级领导干部需要到群众中去，增强同人民群众的感情，提升做群众工作的能力，通过调查研究，准确把脉基层“症结”，因病因症施药。坚持理论联系实际，其次要突出实践导向，任何理论和政策都是在实践中产生、在实践中发展的，正确反映实践状况的理论或政策才能指导实践进程的发展。各级领导干部都要充分重视实践的重要性，自觉融入到人民群众的伟大实践中去，真抓实干为人民造福。最后，坚持理论联系实际，既要领会上级精神，又要结合实际开展工作，既不能照本宣科执行上级任务，又不能以照顾群众利益为借口推卸和逃避责任，拒不执行上级正确指示。

    第三，要用制度保障对上负责与对下负责的一致性。没有规矩，不成方圆。制度具有硬约束力，必须着力构建保持对上负责与对下负责一致性的制度，通过制度强化对上负责与对下负责相一致的意识，提高对人民负责的效果和水平。党的十九届四中全会强调：“各级党委和政府以及各级领导干部都要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。”要想真正使党员干部把对上负责与对下负责统一起来，必须加强制度建设，创新工作方法，营造良好干事创业的环境。

    一是建立基层干部定期联系群众制度，给基层干部创造扎根基层的时间和机会，保障基层干部有足够精力深入了解群众，在联系期内尽量不分配其他工作，使基层干部真正能够“静下心”“俯下身”。二是改革基层干部考核和选拔制度，进一步提高群众满意度的考评比重，注重了解群众对干部的口碑，绝不选拔任用“只顾领导满意、不顾群众反对”的干部。三是建立工作长期规划制度，各级组织应当提前建立工作推进时间表或路线图，做好长期有效的规划，不搞“突然袭击”，给基层了解情况、上报材料留出足够的时间，不能刻意为了提高效率而强制要求基层短时间内提供数据。

    （作者为中共中央党校（国家行政学院）哲学教研部副主任、教授、博导；中共中央党校（国家行政学院）研究生院马克思主义哲学专业博士研究生张恺对本文亦有贡献）

    【参考文献】

    ①《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，2012年。

    ②《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年。

    ③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。