中央和地方政府财政关系的新趋势

    【摘要】正确认识政府与市场的关系，是确立财政事权的理论前提，是国家治理体系的核心构成要素，也是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。完善中央和地方财政关系，是全面深化改革和全面推进依法治国的内在要求，实施更大规模减税降费是应对当前经济下行压力的关键之举，调整中央与地方收入划分改革是落实减税降费政策的重要保障。新时代需要财政理论创新，以充分发挥中央和地方两个积极性，促进财政收支平衡，缓解地方收支矛盾，化解地方财政风险。

    【关键词】财政消费税  国家治理    

    【中图分类号】D669    【文献标识码】A

    疫情让中央和地方财政关系迎来了进一步调整优化的窗口期。近来，随着一揽子减税政策落地，对一些财政脆弱的地方而言，或将迎来一轮新考验。中央与地方财政关系主要表现为中央政府与地方政府之间财政、财力划分及其相互制约关系。党的十九大报告提出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。这为理顺央地财政关系、深化财政体制改革指明了方向。国务院发布的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》）提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方……将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”，一时间引起社会的广泛关注。在近年来政府实施大规模减税降费政策的特殊背景下，此方案的直接目的是要“支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难”，达到“理顺中央与地方财政分配关系”的长远目标。在这份《方案》中，明确提出了“保持现有财力格局总体稳定”“建立更加均衡合理的分担机制”和“稳步推进健全地方税体系改革”三项改革原则，相应地提出了“保持增值税‘五五分享’比例稳定”“调整完善增值税留抵退税分担机制”和“后移消费税征收环节并稳步下划地方”三项政策举措，并提出了相关工作要求，对于科学构建我国中央和地方政府财政关系具有重大意义。特别值得一提的是，上述三项改革原则既涉及总体格局的定位，也有关键性的收支分担机制设计，还有较为具体明确的地方税体系改革指向，体现出很好的顶层设计理念。

    中央与地方的收入划分是中央和地方财政体制的重要方面，也是国家治理体系的重要组成部分

    党的十八大报告首次明确提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要理论论断。党的十九大报告进一步提出了“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的财政改革的基本目标。可以说，《方案》就是落实党中央制定的基本财政改革目标的一个重要举措。深刻理解此项财税改革举措背后的经济逻辑，对于我们把握改革机遇，积极主动有为地稳步推进财政制度改革，具有重要意义。

    中央和地方财政关系对我国政府的经济行为产生了重要影响。在我国经济发展的生态系统中，政府发挥着非常重要的作用。中央政府在提供全国性基础公共服务方面起着决定性作用。我国经济几十年的持续高速增长，很大程度上得益于全国性交通设施建设和通讯网络设施实现了人流、物流和信息流的大规模快速流动。很显然，全国性基础公共服务设施的建设，与持续、强有力的中央财政投入密切相关。目前，不少地方政府的基本公共服务主要依赖中央财政的转移支付，而转移支付制度在效率和公平方面都存在诸多难题。《方案》的推出，在增强地方财政可持续能力的同时，也会逐渐减轻中央财政转移支付的巨大压力。

    与此同时，我国各级地方政府也在推动各地经济发展方面产生举足轻重的影响。近几十年的改革历程表明，地方政府通过持续不断地提供地方公共产品，帮助本地经济实体扩大生产经营范围，引导本地产业经济结构的优化，不断提升地方经济发展的质量，成为推动中国经济增长的不可忽视的重要力量。鉴于我国的特殊国情和改革逻辑，我国政府尤其是各级地方政府仍将在经济发展中起重要作用。

    合理和稳定的中央和地方财政关系，不仅有利于充分发挥中央政府在全国公共服务体系中的基础性保障作用，而且有利于规范和引导地方政府的经济行为，增强地方财政的供给和保障能力。由于我国的增值税收入约占税收收入总额的三分之一（2018年和2017年国内增值税收入占当年税收收入的比例都已达到39%），因此《方案》将增值税收入“五五分享”的划分比例，从原来临时性的过渡安排明确为长期性的制度安排，对于构建稳定的中央和地方财政关系意义重大，而且影响深远。特别是，这一基础性的中央和地方财政体制安排，必将进一步影响省以下各级地方政府的财政关系。

    长期以来，我国省及省以下各级地方政府的财政关系处于规范性不强、透明度不高、稳定性不足和法制化缺失的状态，很大程度上削弱了基层地方政府的财政供给和保障能力，导致地区基本公共服务水平差异扩大，尤其是经济相对落后地区的改革服务水平长期得不到提高，社会公众的获得感大打折扣。因此，应该在稳定的中央和地方财政体制的总体框架下进一步理顺省以下地方政府间的财政关系，持续推动财政制度的优化完善。《方案》在推进配套改革的工作要求中明确提出，各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府要结合本地实际，在《方案》确定的中央与地方收入划分改革措施到位后，进一步改革和完善省以下财政管理体制，理顺省以下各级政府间收入划分关系，均衡省以下地区间财力，促进基本公共服务均等化。这表明，省以下政府财政体制的改革将进一步深入开展。2016年8月16日国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。按照该意见，中央和地方的财政事权和支出责任有了较为明确的划分原则和标准，但省以下各级政府的财政事权和支出责任却没有形成规范性制度，在现实中导致基层政府压力过大甚至难以为继的情况。《方案》的推出，使得本轮财政体制的深化改革与过去不同，是先从各级政府事权与支出责任的划分开始，再到中央和地方的收入划分并逐步扩展到省以下各级政府的收入划分。相信随着政府间财政事权、支出责任以及收入划分改革的逐步落实到位，财政体制改革会加快步伐，最终将形成科学合理和稳定可靠的政府财政关系。

    企业是经济发展的决定性力量。《方案》提出的各项改革举措对于优化企业营商环境和促进企业的发展都具有积极的作用。除了稳定增值税收入分享“五五比例”保持不变以外，《方案》提出的调整完善增值税留抵退税分担机制这一举措将直接影响企业能否充分享受政府大规模减税降费的政策红利。虽然中央和地方政府对于增值税的减税分担比例与收入共享比例一致的制度安排在理论上是合理的，但在地方财政压力加大的情况下，为了防止地方因无法按照原定“五五比例分担”而导致当地企业不能充分享受增值税减税的好处，《方案》提出了三项政策举措，一是“增值税留抵退税由地方分担的部分（50%）调整为先负担15%”，这显然有利于直接减轻地方政府的短期财政压力；二是“其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担”，这就为企业全部获得增值税留抵退税奠定了财政支付基础，这样连同前一项举措，企业应该能够全部获得规定的减税政策红利；三是地方政府“垫付多于应分担（35%）的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库”，这实际上就是中央政府通过向企业所在地省级财政的投入，来支持当地政府落实减税政策。这“三招组合拳”政策举措，在保持中央和地方财政分担机制总体框架不变的前提下，既缓解了地方政府的财政压力，又保障了企业能够及时完整地获得减税政策红利，可谓一举三得；反映出高层政府继续实施大规模降费减税政策，推动中国经济持续稳定发展的坚强决心和高超的政策设计智慧。

    “后移消费税征收环节并稳步下划地方”是一项令人关注的重要改革措施

    消费税是我国税制体系的重要组成部分。2016年至2018年消费税的收入都超过了1万亿元。消费税的征税对象包括卷烟、酒、小汽车、珠宝玉石和贵重首饰、游艇、成品油、电池和涂料等15类消费品，主要在生产销售环节和进口环节征收，收入全部归中央政府。《方案》提出，“按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”。相对于《方案》前两个举措，“后移消费税征收环节并稳步下划地方”不再局限于上下级政府间的内部财力分配，而是着眼于地方税源建设的长远谋划，通过将征税环节从生产进口起始环节后移到终端零售消费环节，将原来属于中央税的部分消费税收入转变为地方政府稳定的财政收入。

    首先，这一税制改革将对地方政府的经济行为产生重要影响。与在生产起始环节征收消费税的制度相比，在零售消费环节征收消费税，将有利于引导地方政府将招商引资的注意力从生产者逐步转向消费者。要吸引消费者到本地消费，就需要有良好的公共服务设施、舒适的消费环境和优质可靠的产品。由于消费者具有很强的地区流动性，因此，为了留住消费者，不同的地方政府会展开良性竞争，从而推动地方政府更加注重消费环境的持续打造和不断升级改善，推动社会经济生态的良性发展。由于税目和税率的决定权掌握在国家立法机关，地方政府不能通过提高税率和扩大征税范围的方法来增加消费者的负担，反而有可能为吸引消费者而采取类似财政补贴的优惠措施。

    其次，对于企业来说，消费税征收制度的改变将迫使企业更加注重产品和相关服务的质量。在生产起始环节征收消费税，生产企业和进口企业作为纳税主体，只要产品实现销售，就需要缴纳税收，当产品在零售环节积压而没有进入消费环节之前，这部分税款其实是由企业承担或者垫付的，相当于增加了生产企业和进口企业的经营成本。在零售环节征收消费税以后，一方面，生产企业和进口企业不再作为纳税主体，无需缴纳税收；另一方面，零售企业只有在最终将商品销售给消费者时才纳税，也无需垫付税收。因此，终端征收消费税的方式，有利于减轻企业的经营负担。

    最后，在零售终端征收消费税还有利于将消费品价格与税款剥离开来，从而既可以增加税收透明度，保障公众的税收知情权，也便于明确真实地传递税收政策的意图，有利于引导社会公众理性消费。因此，对于消费者而言，消费税征收环节后移，也有着不可忽视的影响。

    基于上述分析，我们可以看到，在构建科学合理和稳定可靠的中央和地方财政关系方面，《方案》对于规范各级政府的经济行为，增强其履行公共管理职责和提供公共服务水平，创造更加有利于经济增长的营商环境；对于逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，促进高质量经济增长；对于减轻企业生产经营负担，强化企业发展的原动力和提高产品质量改善服务水平；对于保障社会公众的税收知情权，扩大消费者的选择权，促进社会公众的理性消费，都有重要的积极作用，并将产生深远的影响。

    《方案》背后虽然具有深刻的经济逻辑，但要使这种内在的经济逻辑得以充分展开，还需要政治制度和法律制度的相应调整。长期以来，财政体制改革一直处于徘徊不前的状态，其重要原因就在于其具有很强的政治内涵。政府财政体制的背后，就是中央政府所代表的全体人民的根本利益和各级地方政府所代表的当地人民的局部利益之间的关系，既涉及各级政府的事权和支出责任划分，又涉及各种收入的划分，因此，政府财政关系表现出非常复杂的状况。当前构建新发展格局，财政政策要更加积极有为、注重实效，保障重大项目建设资金，注重质量和效益。《方案》的改革措施若能落实到位，政府财政体制的改革就将有实质性推进。而随着政府财政体制改革的逐步深化和拓展，相关的政治制度也会逐步改善。从更长远和更深层次的角度看，中央和地方以及各级地方政府的财政关系，唯有通过不断改革取得共识性成果，并将这些改革成果以法律的形式固定下来，才能得以稳定并进而形成国家治理的重要基础和支柱。我们期待，未来中国的财政法治建设能将财政体制改革的成果通过立法的方式为社会所共享，最终将中央与地方财政关系背后的经济逻辑、政治逻辑和法律逻辑充分对接而成为一个互相支持和补充的不可分割的整体性国家治理基础。

    （作者为上海财经大学公共经济与管理学院教授）