打好“一把手”监督的组合拳

    【摘要】监督体系和监督能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，对“一把手”的监督是整个监督体系和监督能力的重要组成部分。切实加强对“一把手”的监督，需要打“组合拳”，做到“六个一”：明确一个原则——监督与“一把手”权位相称；紧扣一条主线——推进对“一把手”的监督体系与监督能力现代化；舞活一个龙头——上级监督；克服一对软肋——同级监督与下级监督；打好一张王牌——纪委监委的专责监督；下好一着活棋——群众监督。

    【关键词】“一把手”   监督  反腐败  

    【中图分类号】D262.6    【文献标识码】A

    习近平总书记深刻指出：“许多违纪违法的一把手之所以从‘好干部’沦为‘阶下囚’，有理想信念动摇、外部‘围猎’的原因，更有日常管理监督不力的原因。”这里的“更有”发人深思，令人警醒。如何加强对“一把手”的监督，减少“一把手”腐败问题？建议打“组合拳”，做到“六个一”。

    明确“一个原则”——监督与“一把手”权位相称，当务之急是加大监督力度，减少与“一把手”相关的三类腐败

    “一把手”权力集中，是行贿、围猎的重点目标，特别需要监督，确而言之，即需要与其权位相称的监督。所谓相称，就是监督要与“一把手”位高权重的特征相适应、相匹配，不能是轻飘飘的，甚至是做样子的。目前，尽管对“一把手”的监督有所加强，“一把手”腐败问题有所遏制，但仍时有发生。

    习近平总书记多次强调，要加强对各级“一把手”的监督检查。加强对“一把手”的监督，要坚持相称原则，当务之急是要直面对“一把手”监督薄弱的积弊，加大监督力度，将监督“一把手”作为干部监督工作的核心任务，保证监督投入，减少与“一把手”相关的三类腐败：一是“一把手”本人的腐败；二是“一把手”的家庭腐败、家族腐败；三是由“一把手”腐败导致的塌方式腐败、大面积腐败，包括单位腐败、行业性腐败、系统性腐败、区域性腐败等。

    紧扣“一条主线”——推进对“一把手”的监督体系与监督能力现代化，监督体系建设与监督能力提升并举，提高监督的系统性与专业性

    监督体系和监督能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，而对“一把手”的监督是整个监督体系和监督能力的重要组成部分。为此，要坚持“两手抓，两手都要硬”：一手抓对“一把手”的监督体系建设，促进立体监督；一手抓对“一把手”的监督能力提升，促进专业监督。

    一要坚持“严”的主基调，完善对“一把手”的监督体系。习近平总书记指出：“严是爱，松是害。各级党组织要多设置一些监督‘探头’，使一把手置身于党组织、党员、群众监督之下。”要织密对“一把手”的监督网络，让“一把手”的违纪违法行为无处藏身。二要聚焦“一把手”的权力运行，建立健全“一把手”权力清单、责任清单制度，促进权责对等。权力就是责任，有权就有责。加强对“一把手”的监督，关键要盯紧“一把手”手中的权力，防止权力失范、失序，防止“一把手”只揽权不担责。三要加强顶层设计，出台专门文件乃至单行党内法规制度。四要明确监督目的，把握监督尺度，讲究监督方式，提高监督能力，做到监督既有力又有度，既到位又不越位。

    加强对“一把手”的监督，是为了促进其更好地履职尽责、廉洁自律，而不是为了监督而监督，更不能过度监督、繁复监督。要准确把握和适用“三个区分开来”“四种形态”，妥善处理有关“一把手”的各种问题，不能矫枉过正。

    舞活“一个龙头”——上级监督，当务之急是根据党员干部管理权限，上级“一把手”率先垂范，加强对下级“一把手”的监督，释放明确信号，带动其他监督

    在监督“一把手”的实践中，存在一些突出问题，如管得着的看不见，看得见的管不着；管得了的顾不上、监督少，管不了的名义上的监督者众多；等等。解决这些问题的关键是严把党员干部管理权限，以上级监督特别是上级“一把手”监督下级“一把手”为突破口，把监督与管理结合起来，把上级监督与同级监督、下级监督、专责监督、群众监督贯通起来。一级管一级，一级带一级。只有上级监督动真格、出实招，同级监督、下级监督、群众监督才会无所顾忌、大显身手。

    一要按照党管干部原则，凸显上级党组织特别是上级党委（党组）对下级“一把手”的监督。按照《中国共产党党内监督条例》第十五条的规定，党委（党组）在党内监督中负主体责任。因此，上级党委既要“挂帅”，加强对“一把手”监督工作的领导，旗帜鲜明地支持各方面尤其是纪委监委加强对“一把手”的监督，进一步发挥党的工作部门特别是组织部门的职能作用；又要“出征”，尤其要强化对“一把手”的巡视巡察监督。要把“一把手”作为巡视巡察的头号对象，在巡视巡察报告中单列“一把手”的有关情况，加强对“一把手”问题线索的核查与问题整改的监督，切实把监督下级“一把手”的主体责任履行好。

    二要把上级监督责任具体到上级领导个人，凸显上级“一把手”对下级“一把手”的监督。按照《中国共产党党内监督条例》第十五条的规定，在党内监督中，第一责任人是党委（党组）书记，同时，党委（党组）其他成员在职责范围内履行监督职责。为落实上述规定，上级“一把手”要做到“三多”：多了解下级“一把手”的日常工作等情况；多注意干部、群众反映的下级“一把手”的问题；多听取下级领导班子成员对“一把手”的意见。一旦发现问题，及时采取相应措施。同时，考虑到下级“一把手”人数多、上级党委书记任务重，应更好地发挥上级纪委书记、监委主任、组织部长的作用。此外，还要把管事与管人结合起来，促进上级分管领导更好地监督下级“一把手”。要建立健全对下级“一把手”的谈话制度，及时了解情况、通报情况。

    克服“一对软肋”——同级监督与下级监督，强化同级在决策层面的监督、下级在执行层面的监督，着力推进同级监督与下级监督的具体化、程序化、制度化

    一些“一把手”的违法违纪行为是在同级或下级眼皮底下发生的，就现状而言，同级监督与下级监督是一对软肋。究其原因，多种多样。就同级监督而言，一些同级班子成员因“一把手”霸道、不愿接受监督而不敢监督；一些同级班子成员认为同在一个班子共事，“抬头不见低头见”，不好意思监督；还有的出于与“一把手”保持高度一致、明哲保身、分一杯羹等考虑，不愿监督，甚至同流合污。就下级监督而言，一些下级出于“不犯上”“得罪不起”“奈何不了”等考虑，或视而不见，或充耳不闻，或敢怒不敢言；有的甚至出于站队、上位等考虑，推波助澜。为此，加强同级监督与下级监督十分紧迫且重要。

    一要突出同级在决策层面的监督，减少决策错误、决策腐败。决策错误与决策腐败是源头性的错误，后患无穷。为此，要在决策层面强化同级监督，更好地贯彻民主集中制，把“一把手”末位表态、“三个不直接分管”、“三重一大”集体决策等制度落在实处；进一步完善领导班子议事制度，所有班子成员对集体讨论事项都必须明确表态，并全部记录在案。

    二要突出下级在执行层面的监督，减少“一把手”插手干预、违规命令乃至强迫下级、上下联手腐败等现象。为此，要贯彻落实好《中国共产党党内监督条例》，推动下级如实记录、报告“一把手”插手干预等重大事项。下级应记录、报告而不记录、不报告，造成严重后果的，应对相关责任人依纪依规进行严肃处理。同时，要做好保密等工作。

    三要完善同级与下级监督 “一把手”的具体制度与程序。已有的一些制度规定比较笼统、不好操作，影响了同级与下级监督“一把手”的积极性。为此，要增强问题意识，着力完善制度规定，特别是发现问题后如何反映的规定，便于同级与下级反映问题，也使其敢于反映问题。

    打好“一张王牌”——纪委监委的专责监督，做实做细对

    “一把手”的专责监督，促进各级各类监督形成强大合力

    纪委与监委分别是党内监督与国家监察的专责机关，两者合署办公，承担专责监督重任。之所以说专责监督是王牌，是因为专责监督具有特殊重要性。对“一把手”的监督既需要上级监督、同级监督、下级监督协同发力，也需要专门机构与专门人员专门负责，实现专兼结合，形成大监督格局，避免各级人员忙于主责主业而疏于监督、碍于情面而不严格监督等问题。各级纪委监委要敢于啃“硬骨头”，把加强对“一把手”的监督作为实现纪检监察工作高质量发展的重要课题。

    一要系统梳理、深刻领会、坚决落实党中央和习近平总书记对纪委监委监督“一把手”的要求。就监督同级“一把手”而言，对其落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律等情况，同级纪委要定期向上级纪委报告；就监督下级“一把手”而言，如果掌握了其违纪违法情况，要及时报告同级党委书记。

    二要找准切口，将监督“一把手”嵌入、融入日常监督工作，包括：完善“一把手”的廉政档案，精准画像；加强与其他监督主体的信息共享，完善对“一把手”问题的研判机制；开展对“三重一大”集体决策等相关制度的专项检查，充分发挥制度的刚性约束作用；把派驻单位“一把手”廉洁自律等情况作为监督重点，发现问题及时向派出机关报告；等等。

    三要惩前毖后，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。既要抓个案，严惩“一把手”腐败行为；又要做好案件查处“后半篇文章”，加强警示教育，促进“一把手”入口关、出口关、权力运行、任职回避、定期轮岗、离任审计等方面的制度完善。

    下好“一着活棋”——群众监督，推进其他监督与群众监督深度融合，更好开展群众监督，紧紧依靠群众破解监督“一把手”的难题

    习近平总书记指出：“党内监督和人民群众的监督起作用了，制度不是稻草人，效果就出来了。”之所以说群众监督是“活棋”，是因为紧紧依靠群众、加强群众监督、充分发挥群众监督作用，有助于破解对“一把手”的监督难题。为此，要大力加强群众监督。

    一要坚持以人民为中心，更加重视群众监督。人民群众是国家的主人，包括“一把手”在内的各级党员干部是人民的公仆。群众监督不仅必要，而且具有根本性，有利于避免官官相护、官方监督失灵。各级各类监督要以群众满意为根本标准，了解群众所思所盼，及时调整完善对“一把手”监督的方向、范围、内容、方式方法。

    二是监督要到群众中去，依靠群众提升监督质效。群众的眼睛是雪亮的。虽然群众难以知晓“一把手”工作的具体情况，但可以了解他们是否与亲朋好友共同腐败、是否为亲朋好友谋取私利，如违规上学、就业、提干、发财等情况。为此，要走群众路线，听取群众对“一把手”的看法，从中发现有价值的线索与证据。

    三是在信息公开等方面为群众监督提供便利。监督依赖知情，知情依赖公开。习近平总书记强调：“要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度。”《中国共产党党内监督条例》第十七条规定：“党组织主要负责人个人有关事项应当在党内一定范围公开，主动接受监督。”据此，可进一步加大“一把手”个人与工作相关信息公开，更好地保障群众的知情权与监督权。此外，还要推动“一把手”到群众中去，这既有利于“一把手”不忘初心、回归群众，防止蜕化变质；也有利于群众近距离了解“一把手”，为群众加强对“一把手”的监督提供支撑。

    （作者为湖南工商大学教授，中国廉政法制研究会副会长）

    【注：本文系国家社会科学基金项目“新时代反腐倡廉工作创新研究”（项目编号：19BDJ020）阶段性成果】

    【参考文献】

    ①《习近平在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调 一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督 为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障》，《人民日报》，2020年1月14日。

    ②习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》，2016年5月3日。

    ③《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015年。