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核心提示： 基层治理作为中国社会整体转型的切入点和改革发展的突破口具有特殊地位。在我国经济发展和社会转型过程中积累的种种问题集中地反映在基层，逐渐形成了治理结构困境、运行机制困境和治理手段困境。对此，只有通过治理结构转型恢复基层社会的内生秩序、扩大民众自我服务和自我管理的自主空间，基于民意民情和民间规范实行弹性治理，基于法治处理治理矛盾和纠纷，才是实现基层高效治理的根本路径。
【摘要】基层治理作为中国社会整体转型的切入点和改革发展的突破口具有特殊地位。在我国经济发展和社会转型过程中积累的种种问题集中地反映在基层，逐渐形成了治理结构困境、运行机制困境和治理手段困境。对此，只有通过治理结构转型恢复基层社会的内生秩序、扩大民众自我服务和自我管理的自主空间，基于民意民情和民间规范实行弹性治理，基于法治处理治理矛盾和纠纷，才是实现基层高效治理的根本路径。
【关键词】基层治理 治理结构 治理机制 治理手段
【中图分类号】D602 【文献标识码】A
在当代中国的国家治理体系和治理结构中，基层治理处于基础性地位，它往往成为社会整体转型的切入路径和改革发展的突破口。无论是将基层治理作为“推进某项政策的手段”，还是将基层治理作为中国特色社会主义民主发展的优选路径①，基层治理都具有特殊的意义。然而，中国社会的加速转型使更多的繁杂社会事务和难解的社会矛盾累积于基层，而科层体制下基层的权力资源与财政能力相对短缺，基层治理的这种责权不平衡严重影响基层治理的有效性，该问题已引起中央领导层的高度关注，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，要求切实解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题，解决“文山会海反弹回潮的问题”，严控“层层发文、层层开会”，确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%－50%，发扬“短实新”文风。这些用心和举措无不是为了给基层“松绑减负”，以提高基层的社会治理能力。
破除形式主义和官僚主义的重大决策和专项整治行动无疑有助于基层治理的改善，但形式主义和官僚主义只是基层治理实践中表现出来的不良工作方法与作风，我们还需要从国家社会结构、科层化治理的深层现实基础来理解基层治理现状，把握基层治理运行的深层逻辑，分析基层治理实践面临的困境，探讨推进基层高效治理的对策和出路。
基层高效治理的理想逻辑与现实逻辑
基层高效治理的实现取决于国家基本治理结构的合理化和基层治理活力的激发，这一切构成了基层高效治理的理想逻辑，这种理想逻辑的基本脉络可概括如下：
推动基层治理转型需使基层从被动治理走向自主治理。基层治理只能在特定的制度框架和政治结构中展开，如果要通过和平、稳定而有序的方式实现垂直的基层管控向基层社会的自治转型，其转型的启动与推动力量只能来自政治权威，2019年中央一号文件强调，推动“基层自治、法治和德治”，需要建立健全党组织的领导体制。为了增强基层社会的自我治理能力，基层党组织的领导能力应同时转化为对基层活力的激发和对基层自主管理能力的提升，实现党组织的政治自主性与基层社会的自治性之间的对接与融合，是解决基层高效治理问题的关键。
政治的意识形态化与基层民众价值的趋利化多元化之间的整合。改革开放以来的市场经济激发了民众的个体意识，竞争与创新、民主与参与等现代观念逐渐深入人心，“让一部分人先富起来”的方针认可了个人的利益意识，个人主义、消费主义、利己主义对平均主义和集体主义等传统价值观念产生了冲击，并决定了基层民众的趋利性和多元化的价值特征。因此，基层的有效治理无法通过政治的意识形态化而消除民众的趋利性和多元化价值，而是要通过利益的协调与整合来解决基层面临的种种现实难题。
治理资源的下沉与治理重心的下移相协调，实现责权结构的平衡。社会治理重心的下移进一步加深了基层治理的责权不平衡，一方面，基层需要处理更多的复杂事务、解决更多的社会矛盾；另一方面，基层治理所必要的资源极度缺乏，其社会动员能力受到扁平化基层社会结构的消解。要实现基层的高效治理，在治理重心下移的同时，必须调整权力资源配置，实现治理资源的下沉。基层政府直接面向广大人民群众，凡可有效实施管理的事项及其管理权和执法权应尽量下沉到基层政府，以增强基层的治理能力。
以上这些理论逻辑作为实现基层有效治理的理想条件在现实中并未成熟，实际上，基层治理实践中所反映的却是另一套现实逻辑：
既有结构体系之下基层治理的依附性和疲惫性。任何权力结构都具有自我强化而实现自身意志的内在需要，为了扩大权威的社会基础，权力结构往往会吸纳其他政治力量、社会组织和基层组织的参与，由此也扩大了社会管理的附加职能，而承担繁重复杂的社会管理职能的基层治理组织在一元主导结构中只能处于附属地位，它不仅缺乏必要的治理力量，而且背负政策推行和监督执行带来的压力，使得基层治理组织在进退两难之际疲惫不堪。
科层制治理体系下基层治理的被动和扭曲。科层制要求根据职能和职位进行分工，按照职级划分上下等级关系，并通过权力的层层节制和对规章流程的严格遵守而实现专业化管理。现代科层制作为一种组织结构和管理方式，为行政系统的日常管理提供了规范、提高了效率。当科层体系延伸到基层治理领域时，却引起了治理不适，因为基层事务“往往具有偶发性、不规则性”“模糊性、非原则性”，运用自上而下的科层制的规则化治理“解决本来不规则的事务”“用精准的办法解决本来模糊的事务”②，是对基层治理的某种扭曲。以职务晋升和业绩考评与奖惩为调控方式的压力型体制，对于完成管理目标和任务具有良好的效果，但压力型体制使基层政府不得不被动承接上级政府的压力，从而成为上级政策目标的工具而无暇顾及基层社会自身的事务。
只有推动基层治理变革的政治权威力量能够成功地实现自我转型，开辟基层治理的自主空间，通过治理资源的重新配置实现基层治理的责权平衡，从而有效地协调和整合多元利益，才能实现基层的高效治理。但是，当前基层治理实践中更多地表现为：被动与扭曲式治理，依附性和疲惫性的治理，当治理的现实逻辑背离了理想逻辑时，治理困境也就无法避免。
当前基层治理面临不少难题和困境
中国经济发展和社会转型过程中积累的种种问题集中地反映在基层，由此，社会治理的重心也下移到基层。然而，当前基层治理面临不少难题和困境。
治理结构困境：非均衡性治理结构与基层多元共治之间的紧张。鉴于基层治理的复杂性和艰巨性，为了提高治理效率，近年来基层党组织的政治功能和社会治理功能相融合并得到进一步强化，形成了党政合一的治理结构，并以制度化与行政化的方式深入基层，以消除社会不稳定因素与社会风险。然而基层社会却是一个分工多样、利益群体复杂、价值多元的社会，具有分散化和差异化的特征。解决基层治理中难解的悖论，既要通过行政力量提升社会治理的能力，以克服多元治理的不确定性和不可控性，又要尊重并适应基层社会的多元需要，加强基层治理的民众参与和多元共治。
运行机制困境：科层化冶理与基层社会结构的脱嵌。科层制运行机制强调的是，以政策文件和上级政令为依据，严格遵守办事的规章流程，在整个流程的每一个环节注重通过文字、表格、图片、视频等方式对所做的工作进行留痕处理。留痕管理有助于查验工作过程的正当性和完整性。但处于整个行政体系末梢的基层管理组织，不得不承接和实施来自“条”“块”等不同方向的上级政策与命令，而无暇顾及服务民众的基层社会事务，在这种治理压力下，科层制所要求的流程管理和留痕处理难免沦为形式主义的重“痕”不重“绩”。
治理手段困境：动员式治理和项目制治理一定程度上束缚了基层社会发展活力。改革开放之前，因常规性治理的制度资源供给不足而经常运用动员式治理手段。这种治理手段是通过突破常规运作过程，而采取自上而下的政治动员方式，以调动资源、集中力量而达到特定的目标。改革开放后，动员式治理相对减少，但税费改革造成了基层行政机构的“悬浮”和基层治理的困难。于是，在有关维稳、扶贫、食品安全、抗震救灾等方面，动员式治理大量引入基层，尽管动员式治理被纳入压力型体制而成为制度化的治理模式，但动员式治理手段也冲击了社会的内生秩序和自发力量。基层的项目制治理则是出现在分税制改革之后，分税制改革提高了国家的资源汲取能力和再分配能力，项目制使国家权力延伸到基层，既巩固了国家权威，也动员了基层力量，同时一定程度上释放了基层自治的活力。基层治理面临的这些难题不能简单地归于基层组织自身的问题，基层治理质量与治理成效受制于整个国家治理结构与治理体制，取决于中国社会转型的成熟程度。
如何推进基层高效治理
推进基层治理结构的转型。中国基层社会关系的深刻变化决定了基层社会治理结构的转型，中央权威性文件也表达了这一转型趋势，例如：强调健全“基层群众自治制度”“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，走“共建共治共享的社会治理”之路。多元主体的协同共治结构体现了中国基层治理现代化的趋势。由于基层社会在利益多样化和主体多元化凸显的同时，还未进入自我整合的成熟阶段，因此需要中央的统筹协调与整合力量提供制度供给，从而推动多元治理结构的成长与转型，基层党组织的领导是对多元结构的重要引领和推进。党的十八大以来，基层党建不断强化，以基层党支部为核心的“同心圆”成为基层治理的基本结构，党的地位与权威在基层治理中的加强成为基层治理有效性的标尺。由此，基层党建成为基层治理的重大政绩，“党建+”工作模式成为一种有效的治理方式。事实上，基层党组织的领导是以基层民意表达、利益协调、参与激励为基础。我们需要创建“议事会”“恳谈会”等平台吸纳民众和社会组织的参与，促进政府、社会与市场力量的对话与互动，从而推进治理结构向多元化和扁平化的转型。
超越科层化治理而扩大基层治理的弹性空间。科层化治理在党政机关等权力体系中的运用显示了权责清晰和简洁高效的优势，但在基层社会中则暴露出力不从心的弱点，毕竟基层社会矛盾繁多、成因复杂、演变不确定，尤其是随着公社制和单位制解体，基层社会更多地回归关系社会和人情社会的传统，非人格化的科层管理因无视治理的便利和情感基础往往导致治理紧张。由此，基层有效治理必须基于民众日常生活中情感、利益与道德的多样性和可变性，针对基层事务的偶发性、琐碎性、连带性、不规则性和非原则性等特征，实行弹性治理，重在情感沟通、关系协调、尊重理解，以民众满意为标准。同时，加强民间治理资源的开发利用，尊重村规民约和礼俗规范，并将其整合为民间规范体系，发挥基层非正式制度的治理优势。
创新基层治理方式。原则上，凡能激励多元主体参与、激发治理活力、有效回应基层治理需求的方式都是值得探求与尝试的。在基层治理中有时也存在着政府投入越大，治理效能越低的悖论，其根本原因在于一些地方政府的包办式治理和施舍式治理抑制了基层治理活力，增加了治理成本。包办式治理方式理应向社会自主治理方式转变，政府将自己无法有效管理的公共服务项目通过项目委托方式交给社会组织和社会服务中心承办，既提高了公共服务供给能力，也训练了社会组织的管理和营运能力。还可通过购买服务、财政补贴和专项支持等形式，孵化大量从事公共福利、社会救济和医疗教育等事务的社会组织。随着城乡社区群众自我服务和自我管理自治空间的扩大，基层法治必须跟进。在基层治理中，无论是治理行为的选择还是治理冲突的解决，最终都依赖于法律。建立公共法律服务体系成为基层社会治理有序运行的基本配套设施，通过整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，建立全覆盖法律服务网络，推进基层法律顾问制度，发挥依法化解纠纷矛盾、提供法律服务与法律咨询的功能，从而为基层高效治理奠定坚实稳定的法治基础。
总之，通过治理结构转型恢复基层社会的内生秩序、扩大民众自我服务和自我管理的自主空间，基于民意民情和民间规范实行弹性治理，基于法治处理治理矛盾和纠纷，是实现基层高效治理的根本路径。
（作者为武汉大学政治与公共管理学院教授、博导）
【注释】
①陈家刚：《基层治理：转型发展的逻辑与路径》，《学习与探索》，2015年第2期。
②贺雪峰：《农村基层治理的精准难题》，《云南行政学院学报》，2017年第3期。
