构建新型乡村多元化纠纷解决机制

    【摘要】党的十九届四中全会提出要“构建基层社会治理新格局”。建立和完善一套科学完备的纠纷解决机制，是衡量社会治理体系和治理能力现代化的重要标志之一。新时代我国乡村社会治理与纠纷解决正在发生着结构性变化。在尊重差异、包容多样的发展背景下，乡村场域下纠纷化解过程中难点与问题的破解，需要推动建立包容性更强、凝聚力更大、解纷效果更突出、综合体系更完善的多元化纠纷解决机制。

    【关键词】乡村社会治理 多元化 纠纷解决机制 【中图分类号】D926 【文献标识码】A

    乡村社会治理水平特别是纠纷化解能力直接影响着社会稳定，影响着群众的安全感、获得感、幸福感，事关党的执政基础和威信。党的十九届四中全会指出，“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。为此，需要加快构建多元化矛盾纠纷解决机制，为乡村振兴提供和谐稳定的发展环境。

    当前乡村社会治理中纠纷解决的复杂性

    当前，乡村社会纠纷类型主要包括传统型的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、山林纠纷、土地纠纷、水事纠纷、轻微刑事纠纷，以及新型纠纷如合同纠纷、拆迁占地补偿纠纷、土地承包纠纷、买卖租赁纠纷、医疗事故纠纷、交通事故纠纷、人身损害纠纷、党群干群关系纠纷等，纠纷呈现出多元化、复杂化的外在表现。此外，乡村群众在以个体为主反映诉求的基础上，串联、抱团、聚集的情况不断增多，涉及的利益群体越来越多；乡村群众的诉求在经济利益诉求为主的基础上，又增加了环境权、健康权、教育权等其他权利诉求；乡村群众的表达方式还出现了非正常信访、暴力恐吓、通过网络散播甚至进行不实炒作。当前，乡村纠纷呈现历史问题与现实问题相互交织、经济利益诉求与政治权益诉求相互交织、合理诉求与不合法的表达方式相互交织、多数人的合理诉求与极少数人的无理缠诉缠访相互交织等情况。乡村群众法治观念相较城市社区而言更为淡薄，加上人均资源匮乏，容易发生纠纷摩擦，一些轻微纠纷易激化出现“民转刑”趋势，理性解决纠纷任务艰巨。

    乡村纠纷解决过程中面临的三个突出问题

    化解现有工作效能与各类纠纷的爆炸性增长态势不相适应。当前我国改革进入深水区，经济下行压力加大，风险隐患突出，各种矛盾相互叠加，各类纠纷成倍剧增。但当前乡村解决纠纷方式手段创新性不够，往往采用单一的说教协调协商，不能积极地融入各类现代契约制度、法治方式，没有开发利用好村规民约、心理干预等手段的化解功能，也没有有效地开发利用现代网络平台的调解功能，致使乡村纠纷化解的效能低、过程长、成本高。特别是重视纠纷的事后处理，轻视纠纷的提前预防，常常采用“灭火队”“运动式”习惯思维与处置方式，纠纷化解的有效预防体系没有真正构建起来。此外，目前缺乏对乡村纠纷化解效能的问责制度，也在一定程度上影响了纠纷化解质量。

    现行化解工作机制与纠纷类型的多样性不相适应。新时代我国传统乡村社会的封闭性被打破，由单一结构向多样化结构转变，促使乡村纠纷日益多样化，纠纷主体也由村民之间延伸至村民与法人、非法人组织及政府机关之间。虽然乡村中现有纠纷解决机构不少，但普遍存在职能定位不清、机制运行不畅等问题。纠纷处理涉及不同内容、不同管辖部门，但由于缺乏协同配合机制，相互推诿的情况时有发生。非诉纠纷解决机制规范化不够。相比诉讼方式，灵活性是非诉纠纷解决机制的优势，而随意性也成为制约其发展的障碍。以各地建立的矛盾纠纷调处中心为例，由于相关法律制度的不健全，矛盾纠纷调处中心尚未真正实现制度化、规范化和法治化运行。

    当前化解工作力量与纠纷解决的复杂性不相适应。纠纷解决是一项宏大复杂的社会工程，调解工作人员的能力素质十分关键。目前，乡村纠纷中有相当大一部分属于新型纠纷，如土地、合同、借贷问题等，与传统纠纷相比，起因复杂、涉及面广、解决难度大。然而，当前乡村纠纷解决相关人员的能力素质不高，特别是乡村干部普遍文化素质偏低、法治素养不强、公正为民能力不足、专业知识缺乏，难以适应化解日益复杂的纠纷解决的现实需要。在纠纷化解实践中，往往首先采用的还是传统的调解方式与办法，现代化的化解手段、法治思维方式与专业化理念贯彻不够，不能全面考虑到纠纷各方的利益诉求与实际情况，化解的合理性、合情性、合法性不强。

    构建新型乡村多元化纠纷解决机制的重点方向与对策

    针对乡村纠纷解决中的现实困境和难题，需要认真贯彻落实中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，进一步探索创新的路径与方法，推进新型多元化纠纷解决体制机制建设，提升社会治理能力。

    建立完善自治、法治、德治融合的多元主体共治体系。纠纷解决是一个内外合力推进的过程。自治、法治、德治“三治融合”是新时代“枫桥经验”的精髓要义，也是乡村社会治理的发展方向。自治为基，鼓励把群众能够自己解决的纠纷交给群众，不仅能更好解决本地纠纷，也有利于节省国家司法成本。法治为本，运用法治思维和法治方式定分止争，营造遇事找法、纠纷化解靠法的良好氛围。德治为先，提升乡村群众的道德素养，引导村民崇德向善，为自治和法治赢得情感基础。在具体的纠纷处理中，要着力健全乡村基层党组织主导的多元主体参与模式。横向上，以村党组织为领导，整合村内力量，发挥德治和自治作用；纵向上，以乡村基层党组织为枢纽，衔接司法调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等司法力量，发挥法治作用。自治、法治、德治“三治”合力，共同促进社会和谐稳定。

    建立完善有机衔接、联动高效的多元化解工作机制。完善村级调解机制。健全“个人+集体”调处模式，对较为简单的纠纷由村调委会安排合适人员直接调解，对较为复杂的纠纷采用调委会集体调解方式，充分依靠道德约束力、舆论影响力和情感感染力，实现定分止争。完善分级处置机制。根据纠纷的性质、涉及人数、标的数额等情况，细化类型、分级归类、分层处置。对一般性的纠纷，由调解员或村级调委会负责调解。对比较重大疑难的纠纷，县乡有关部门提前入村指导或直接进行处置。对不适宜调解的纠纷，应帮助做好导入诉讼和协助起诉工作。完善司法保障机制。公安、司法机关应树立大调解理念，对重大纠纷要及时介入、有效参与、充分说理。对影响乡村稳定的案件，加快审理程序，及时作出答复，必要时到现场释法说理。完善信访工作机制。对难以通过法律程序处理的问题与纠纷，导入信访程序处理，发挥其兜底保障和救济作用。完善网络调解平台，提高远程化解能力。大力开发网上纠纷案例预判、在线调解、诉调对接等功能，让信息多跑路，让群众少跑腿。

    建强用好专兼结合、优势互补的纠纷多元化解工作队伍。建设一支高素质的纠纷化解工作队伍是加强乡村社会治理的现实需要。建强专业队伍，加快培育职业化、专业化调解机构，大力发展行业性、区域性调委会，建立人民调解咨询专家库，提供调解建议，增强专项纠纷的化解力度。用好社会力量，发挥村民小组长、网格员作用，排查纠纷隐患；发展调解志愿者队伍，积极邀请“两代表一委员”、老党员、老干部、大学生村官等参与纠纷化解；充分发挥律师、法律服务工作者等资源优势，形成化解工作合力。加强业务培训，定期组织开展相关工作人员岗前培训和年度培训，不断提高纠纷化解工作能力和水平。

    （作者为中央民族大学法学院博士研究生）

    【注：本文系国家社会科学基金项目“新时代法治型国家治理研究”（项目编号：19BFX006）和河北省社会科学基金项目“河北省乡村治理体系建设路径研究”（项目编号：HB18SH027）阶段性成果】

    【参考文献】

    ①《党的十九大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2017年。

    ②郭声琨：《坚持和完善共建共治共享的社会治理制度》，《人民日报》，2019年11月28日。

    ③杨晓宁：《多元化纠纷解决机制现代治理方略研究》，《法制与社会》，2019年第23期。