解决好县域治理“最后一公里”问题的关键

    【摘要】实现国家治理体系和治理能力现代化，必须切实解决好县域治理“最后一公里”问题。当前，县域治理“最后一公里”问题突出表现在“头重脚轻”，具体表现在城乡社区区划格局及组织倒置。解决这个问题的关键在于组织再造，即以基层党建引领基层治理，通过重建利益协调机制激发基层治理活力，以新时代家庭伦理建设完善基层社会的“免疫系统”。

    【关键词】县域治理 基层自治 组织再造 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

    突如其来的新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。疫情防控中暴露出的问题，折射出国家治理体系和治理能力现代化过程中存在的一些短板和不足。县域治理的“最后一公里”就是亟待破解的一大问题，它不是大局却事关大局，虽在基层却牵动高层。“郡县治，天下安。”实现国家治理体系和治理能力现代化，必须切实解决好县域治理的“最后一公里”问题。

    基层自治：县域治理的历史逻辑

    在历史上，以“三制三权（保甲制代表皇权，宗族制形成族权，科举制维系绅权）、上下分治”为基本模型的“双轨政治”，保证了郡县制的长期稳固，带来了中国传统社会两千多年的稳定。不管社会层级和行政区划如何剧烈变动，只要“上下分治”的基本治理框架未遭破坏，社会秩序就能得到维持。

    新民主主义革命的成功，在于汲取了历史中“上下分治”的治理逻辑，重构了“全心全意为人民”的基层治理体系。比如，在土地革命战争时期，着力改造基层社会、建设基层政权，围绕人民利益建立了自上而下的苏维埃政权和自下而上的群众组织，形成了党领导下的全新“双轨政治”，实现了国家利益和人民利益的有机统一，基层社会“再组织化”非常成功。在边区，横向的群众性组织也非常广泛且活跃，群众的政治参与、诉求表达、利益协调等得到了充分保证，基层自治得到充分运行。

    以史为鉴，反思县域治理的突出问题，应当明确：国家治理体系和治理能力现代化，既要注重顶层设计，又要注重县域治理；既要面向现代化，又要植根历史。国家治理的基础在县域，县域治理的关键在基层，基层治理的关键在自治，自治的关键在基层社会的组织化和利益协调。

    “头重脚轻”：基层自治的“最后一公里”问题

    改革开放后，基层的人身依附型组织体系被打破，大量“单位人”变为“社会人”，“熟人社会”变为“陌生人社会”，传统的主干家庭社会逐渐演变为现代的“原子化”社会，原有的利益格局发生变化，基层社会释放出巨大活力。同时，由于新的利益协调机制尚未形成，社会治理面临前所未有的难度。

    从区划设置来看，重视自上而下的“管理成本”，忽视自下而上的“自治成本”，导致城乡社区区划格局“头重脚轻”。在乡镇，基于减少管理层级、降低管理成本的指导思想而简单地撤乡并村，自然村落的稳定格局以及“熟人村落”的自治传统被打破，“陌生人行政村”基本没有自治的基础。在城市，社区的划分过大，每个社区大约有8000人，而工作人员只有10人左右，管不到边、管不到位、动力不足等问题突显，万人“自治”难以实现。虽然不少地方进行了“网格化”探索，为新时代精准管理积累了经验，但网格化只是技术问题，以网格化代替组织化、以“管制”代替“自治”，是典型的“单轨政治”思维。党中央、国务院的关心关爱和社会各界的帮助救援，往往被阻塞在“最后一公里”。

    从组织体系来看，“一竿子插到底”的管理模式容易形成上大下小、头重脚轻的倒置问题。大量流动人员游离于组织之外，归属感不强，加大了基层治理难度。另外，缺少广泛的群众性组织，社区普遍动员难度较大。为此，可以借鉴“枫桥经验”，通过“整合党政组织、规范村级组织、发展社会组织”，对基层社会进行再组织化；也可以通过设立“创投基金”、政府购买服务等方式培育社会组织，拓展基层社会的治理能力。

    从社会结构来看，步入工业社会以后，社会结构的“原子化”趋势加强，主干家庭减少，丁克一族、单身主义出现，传统家庭伦理受到挑战。一些地方“大拆大建”的政策简单化，导致“假离婚”“假结婚”等怪象出现，家庭的养老互助功能受到破坏。

    从治理机制来看，重自上而下的管理、轻自下而上的自治，基层社会利益协调机制强在“条条”而弱在“块块”。有些村委会、居委会需要花费大量时间和精力完成乡镇和街道交办的任务。有些社区虽然有群众性组织，但在关键时候不管用。有些注册志愿者、特色服务队组织松散、缺乏凝聚力，关键时候站不出来、顶不上去。这些现象都指向两个问题——强相关还是弱相关的利益问题，以及管理还是治理的理念问题。

    组织再造：解决县域治理“最后一公里”问题的关键

    一要突出现代化，以基层党建引领基层治理。基层党建理念现代化，从思想上把群众组织起来。要创新理念，突破行政化、管制型的狭隘思维，通过党建引领构建基层社会治理新格局。要坚持以人民为中心的思想，让人民群众成为社会治理的最广泛参与者、最大受益者、最终评判者。要树立民主协商理念，以党内民主带动社会民主，形成社会治理合力。要树立“全周期管理”意识，加强对基层党建和社会治理规律的研究。

    组织体系现代化，从实体上把群众组织起来。要改变目前“头重脚轻”的格局，构建以党组织为核心、群团组织为纽带、自治组织和社会组织为基础的“大组织”体系。基层党组织的建设应当强调“工作全覆盖”，引入竞争机制，激发党组织活力。社会组织的建设应当以县域为单位，根据基层社会需要，积极培育志愿服务、群众互助、公益性服务、民办非赢利等组织。群团组织要按照与党组织设置基本一致的原则，根据各自章程履行职责，在党组织与群众自治组织、社会组织之间发挥枢纽作用。

    工作手段现代化，从过程上把群众组织起来。充分运用信息化工具，如互联网、大数据、区块链等新技术，为社会治理的精准化、科学化提供技术支撑。

    二要做实“共同体”，通过重建利益协调机制激发基层治理活力。要建好“居民自治共同体”。城市社区应当本着结合实际、便于管理的原则，把大社区划小，使居委会能够真正代表群众行使自治职能。农村社区应当尊重历史，发挥自然村落“熟人社会”的群体认同优势，降低“自治成本”。应剥离额外附加于居委会、村委会的众多政府管理职能，大幅度精简其承接的上级事务。

    要建好“社会调节共同体”。应引入市场机制，以“强相关”的利益协调机制为纽带，按专业化、常态化、信息化、实体化的原则，积极培育和支持各种社会组织，调动社会主体参与积极性。应通过简化手续、税费减免、场地保障、经费补贴、表彰奖励等方式，激发各类社会组织参与社会治理的活力，增强其社会认同感、成就感。

    要建好“政府治理共同体”。乡镇政府和街道工委应进行有机整合，统一指挥，重点参与建立乡规民约、提供社会保障、实施应急管理、推动民主协商等工作，避免各自为政或过多干预。应建立职责明确、边界清晰、奖惩分明的考核制度，使乡镇和街道下属机构真正成为“共同体”。

    三要打造“细胞核”，以新时代家庭伦理建设完善基层社会的“免疫系统”。加强新时代家庭伦理研究。当前，传统家庭伦理发生变化。如何既能尊重历史传承、把握文化根脉，又能顺应时代潮流、遵循社会规律，为现代家庭打造一个强大的“细胞核”，是社会治理的重要任务。对此，党组织要加强引导，学界要加强研究，基层要积极创新。

    大力弘扬新时代文明家风。应把家风建设作为干部队伍建设的重要内容，加强约束、加大激励，促进党员干部特别是领导干部以身作则，带头弘扬廉洁自律、奉公守法的红色家风。应继续围绕家风建设开展丰富多彩的主题活动，大力选树、表彰家风建设典型。

    构建基于家庭的政策体系。首先要反思近些年来有损于家庭家风建设的教训，对各种不利于家庭建设的政策进行纠偏。其次要建立基于家庭的配套政策体系。城市建设、经济发展、民生保障等方面政策的制定，必须以有利于家庭稳定、和睦为前提。通过构建基于家庭的政策体系，改善农村文化结构、推动移风易俗、带动经济发展。

    （作者为重庆市委直属机关工委常务副书记）