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【摘要】党的十八大以来，党中央高度重视人才引进工作。近年来，我国引进海外人才智力的办法措施推陈出新，海外人才来华工作的出入境便利化、长短期居留政策措施密集出台，我们在提升人才工作开放度水平、引进更多海外优秀人才来华创新创业方面取得了一系列突破性进展。但在“进得来、留得住、用得好、流得动”方面，我们做得还不够完善，海外人才引进工作还待进一步健全。
【关键词】人才引进 海外高层次人才 人才强国
【中图分类号】G647 【文献标识码】A
习近平总书记多次强调，要实行更加积极、更加开放、更加有效的人才引进政策，聚天下英才而用之。党的十八大以来，党中央高度重视人才引进工作，习近平总书记深刻指出，“一个国家的对外开放，必须首先推进人的对外开放，特别是人才的对外开放”“要以更加开放的视野引进和集聚人才，加快集聚一批站在行业科技前沿、具有国际视野的领军人才”。近年来，我国引进海外人才智力的办法措施推陈出新，海外人才来华工作的出入境便利化、长短期居留政策措施密集出台，我们在提升人才工作开放度水平、引进更多海外优秀人才来华创新创业方面取得了一系列突破性进展。但是，我们也要看到，对标海外人才，特别是外籍人才能够“进得来、留得住、用得好、流得动”，构建“聚天下英才而用之”的政策支撑体系方面，我们还存在一些不足和短板，这些都亟待分析研究。
影响海外人才引进的主要相关因素
一般研究认为，影响海外人才引进的主要因素可以归结为经济因素和非经济因素。经济因素包括经济回报和事业发展平台，其中涉及到产业行业集聚度与发展水平、职业发展前景、政府项目支持和相关奖励政策等。而非经济因素首先包括家庭因素：一般认为家庭感情纽带是吸引海外人才归国的重要变量，相关调研也发现在母国有家庭或亲属关系的高层次人才回国比率远高于均值。同时，重要的非经济因素还包括被引进地区经济发展水平、生活习俗和生活方式、交通便利程度、子女受教育水平、卫生医疗体系的健全程度等。此外，还有一些高端人才关注被引进地区的政府效率、公共政策和服务水平、法治化程度、国际化氛围、文化差距、社会安全状况以及当地的政治稳定性、气候和地理环境因素等。
为此，我们对被引进的海外人才进行了调研访谈。其中一位落地西安的外籍高层次人才提出，真正的高水平人才是全球配置的，他一般有能力在全球范围内自由选择发展机会和事业平台。而他之所以选择西安，是由于本地政府对所其从事科技产业的鼎力支持，对研发的大力投入、成熟的高科技产业集群以及大量高素质的理工科大学毕业生供给。在这里他找到了将其实验室研究进行商业转化和产品应用的市场机会，这些因素都能够推动其个人和事业进一步上升发展。另一方面，他也强调，西安是一个现代风情和传统文化有机交融的典型中国城市，在西安他们家人可以学习、领略、品味中国传统习俗和文化，丰富跨国的人生阅历；同时这个城市好客、包容、友好，基础设施健全，具有多元化氛围，相关部门为其子女教育、医疗保障、生活融入提供了多方面协助，生活中遇到的不便都可以得到解决。此外，他还有一个非常重要的感受是城市治安水平令人满意，他们在这里工作生活具有很强的安全感。
当前海外人才引进方面还存在的主要问题
为进一步健全我国海外人才引进管理体系，为“聚天下英才而用之”提供政策支撑，笔者对当前我国在海外人才，特别是外籍高层次人才引进、管理、保障方面还存在的政策障碍及发展环境问题开展了相关调研。将其中的主要问题总结如下：
海外人才引进在评价机制、申请程序、许可制度方面还待进一步完善。首先，当前地方人才引进评价整体上还是政府主导。地方海外人才引进评价一般采用简单化的专家评审，科学性、公正性不足。在实际操作中，很多地方创业人才项目的评审“专家”权威性不足，甚至存在根本不是专业人士，滥竽充数的现象。同时，对一个人才项目的现场评审往往只有15分钟，而国际上风险投资机构对一个项目的评价至少需要三个月。此外，政府主导的人才评价，往往更加重视申报人本身的学历、职位、荣誉等“帽子”“光环”，更愿“锦上添花”，而不愿“雪中送炭”。
其次，“两证合一”与用人主体需求还需深入结合。当前，我国实施的外国人工作许可证制度尚需优化，来华工作分类部分标准需要进一步细化。有被调研企业反映，“外国人入境就业许可”和“外国专家来华工作许可”两证合一后，申请外国人工作许可证的流程复杂了、效率下降了，总体标准相对提高了。一些企业需要的特殊技能人才，只能被认定为限制引进的C类，对一般企业造成引进不便。也有用人单位反映，对一些国内急需紧缺的B类人才，在年龄上有60岁的限制，对我国利用外籍高素质“银发”人才资源是较大限制。其次，来华工作分类标准中“持有国际通用职业技能资格证书”的表述不够清晰，“高级技师或相当”“技师或相当”“高级工或相当”等表述，在落实操作上不能与国外相关技能人才标准相对接，甚至找不到具体工作对象。
再次，外国人永久居留证申办程序依然繁琐复杂。办证相关材料冗长复杂，审核耗时长，同时还须提交申办人无犯罪记录证明等，给部分专家造成困扰。如有专家反映，办证要求提供所有居留超过两年以上国家官方出具的无犯罪记录证明，因为该专家不止到一个国家留学，开具多方证明非常困难，所以一直未能办理永居。
此外，国内有些证件只接受中文姓名，给外籍人才带来困扰。目前，国内很多证件办理如驾照、行驶证、出生证明、社保卡、购房合同等，只接受中文姓名登记注册，导致外国人的护照与社保卡等证件信息不一致，为外籍人才在华居住和出行造成困扰。有专家由于其护照英文姓名与其证件中文姓名不一致，需要反复证明“自己是自己”。
体制内还未形成对外籍专家的成熟激励体系。首先，体制内没有形成外籍聘用人员薪酬正常增长机制。由于体制内用人单位要面对财政审计，无法将外籍人才工资标准参照体制内人员建立合理增长机制，导致一些外籍人才薪酬水平长期停滞不前。调研表明。近年来，一些城市物价飞涨、房价高企，而一些高校院所聘用的外籍专家薪酬待遇多年未变，家庭生活压力显著增加，甚至有“外专千人”专家感觉无力支撑夫妻、孩子生活开支，正在考虑准备回国。
其次，外籍人才反映个税缴纳相较国外比例过高。例如，广东省大部分的外籍人才每月都要缴纳大概25%的个人所得税。单位发给人才个人的一次性住房补贴需缴纳高达45%（80000元以上）的个人所得税。同时，部分外籍高层次人才税收减免政策没有有效落地；一些国家之间签署的避税协议政策，如中国、新加坡对所得税避免双重征税的协议，在很多用人单位也没有得到落实。
再次，外籍人才股权激励存在障碍。根据现有相关政策法规，外籍人士不能成为民营企业股东，无法获得相关股权；中外合资企业外籍人士可以成为股东，但受制于外汇管理制度，外籍人才股权难以变现为外币。此外，有些领域会对涉外机构设置门槛，一旦企业性质变更，投资、经营活动均会受到限制。
此外，在国际旅费的资助和报销方面，一些海外专家申请到的项目虽然名义上可以列支国际差旅费，但囿于事业单位管理制度的一些规定，最后只能核销外籍人才极少部分的国际旅费。
海外人才的工作、生活保障问题还较为突出，外籍人才社会保障体系未能满足相关需要。首先，外籍人才参与公平竞争的空间受限。外籍人才反映，当前还不能申报国内（包括国家和省）科研项目、不能申报评定职称，限制了外籍人才参与公平竞争和发展的空间和积极性。另外，一些开始走上教学岗位的外籍教授和教师反映，他们无法考取中国的教师资格证，都属于无奈的“无证上岗”。
其次，国外科研设备引进的便利性不够。一些海外人才和科研机构反映，现在引进国外通用的科研设备存在困难，买入设备税负高（约26%），引入国（境）外机构捐赠科研设备需要交纳高昂的保证金（一台设备约20万元），且6个月需要出境一次，掣肘了海外专家顺利开展科研活动。
再次，部分引进专家达不到养老保险最低缴纳年限。调研反映，部分50岁左右回国的外籍专家，在60岁退休年龄时达不到15年的社保最低缴纳年限。还有一些华裔专家，他们出国前在国内的工作年限不能累加，使他们退休时面临不能领取退休金的尴尬 。调研中，一位国家特聘专家面临退休后没有任何保障的问题，让他不时冒出回美国的念头。在这方面，除深圳、青岛等地区实施了补充政策外，其它地方尚未解决此方面的问题。
此外，缺乏较为健全的海外人才医疗保险体系。当前，引进的外籍人才只能根据用人单位自身情况解决其医保问题，总体上不能满足人才需求。调研中，部分国际化程度较高的事业单位、外资企业等，为外籍人才购买了全球医疗保险，但更多计划在中国长期工作的外籍专家仍非常忧心看病问题。一些专家抱怨，国家特聘专家规定享受的医疗待遇在基层没有得到落实，很多人享受不到中国医保待遇，大病只能在寒暑假期间选择回母国去看。同时，纳入国际医疗“直付系统”的医疗机构更是少之又少，外籍人士利用国际医疗保险就医十分不便。深圳、广州等地推动香港医师落地执业，但由于在内地不能开具、使用香港通用的药品及医疗器械，相关工作效果不足。
最后，海外人才子女就学保障不足。在海外人才子女就学方面，国内高水平国际教育资源紧缺、国际学校数量偏少，一般学校开设国际部的不多，一些知名国际学校的外籍学生学位尤其紧张。调查发现，大多数外国人才因国际学校学费高昂以及师资不稳定等，倾向于让小孩就近入读公立学校，但公立学校入读条件苛刻，外籍人才子女申请难度很大。
完善我国海外人才引进工作的对策建议
国以才立、业以才兴。当前，我国正处在加快经济发展方式转变、促进产业结构转型升级、推动创新驱动发展的关键历史时期。谁能培养和吸引更多优秀人才，谁就能在激烈的国际竞争中取胜。未来一段时间，我们施行更积极、更开放、更有效的外国人才引进政策，重点在引进标准、创新创业、激励保障、社会融入等多个方面进一步加快改革创新，更好地解决制约引进海外人才的突出矛盾和问题，为“聚天下英才而用之”提供有力支撑。
完善海外急需紧缺人才评价机制。试点授权各自贸区根据自身定位和产业需求制定海外人才评价标准，引进适应地方发展实际需要的国际人才。对高新技术企业、高成长性企业推荐的急需紧缺海外技能人才，可适当降低工资收入和纳税额标准进行引进。建议国家出台国际通用职业资格指导目录，以及与国家职业资格证书对应的标准目录，提高技术技能人才引进评价有效性。
细化海外引进人才激励制度设计。扩大实施企业机构减免进口税收政策。对国内科研单位接受港澳台、国外捐赠或从港澳台、国外购入的教学科研设备、仪器、用具等，给予免税或保税。建议试点对于直系亲属不在国（境）内的外籍人才，其经常项目合法收入可直接在银行办理购汇汇出。允许外籍专业技术人才参评职称，在保障国家安全情况下，允许其申请国家和地方重大科技项目。完善高校、科研院所等针对引进外籍人才的收入分配和激励政策，建立合理增长机制。支持外籍人才按照知识、技术、管理、技能等创新要素按贡献参与分配，实行期权、股权激励。探索粤港澳个人所得税跨境征收互认政策，探索对高层次外籍人才实施个税补贴政策。
创新海外引进人才社会管理工作。对在华有稳定住所或固定工作单位的外籍人才探索通过网络等方式进行登记管理，简化其住房租住手续，推动外国人管理信息化。要解决外籍人才用英文姓名办理各类证件，包括驾照、行驶证、子女出生证明、社保卡、购房合同等的问题。简化获得“绿卡”及获得长期居留资格的外籍人才，邀请国际同行来华交流的相关程序手续。
完善海外引进人才社会保障体系。制定在华工作外国人补缴或者延缴养老保险的具体操作办法。在外国人才集中的城市和区域，支持三甲医院设立国际中心或国际医疗部，提升相关医护人员外语能力，推动地方高水平医院与商业保险公司合作提供海外医保直接赔付服务。鼓励有条件的保险企业开发适应海外人才医疗需求的商业医疗保险产品，支持市场主体建立第三方国际医疗保险结算平台。加快落实我国与相关国家社保互认机制，进一步扩大签署社保互认互免协议的国家范围。鼓励外商投资设立外籍人员子女学校。支持外籍高层次人才子女在监护人所在工作或居住地的公办学校就近入读。
（作者为中国人事科学研究院人才理论与技术研究室主任、研究员）
【参考文献】
①孙锐：《构建“聚天下英才而用之”的支撑体系——十八大以来我国海外人才引进工作取得重要进展》，《人民论坛》，2018年6月上。
②D. Jacson, S. Carr, M. Edwards, R.Thorn, N. Allfree, J.Hooks, K.
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Psychology, 2005, 34(7): 110-118.
