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【摘要】当代干部挂职制度形成于改革开放之后，来源于新民主主义革命时期和中华人民共和国成立后下派干部工作队的做法。干部挂职包括内挂与外挂两类，其中内挂又包括下挂、上挂和平挂三种，但核心目的都是培养锻炼干部。个人对待挂职的态度以及组织挂职安排的适当性是影响干部挂职成效的主要因素。完善制度、革除弊端、优化环境，是干部挂职制度建设的未来出路。
【关键词】挂职制度 干部能力 人事制度
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
干部挂职制度是党和国家干部人事制度的重要组成部分，是促进干部交流、拓宽干部视野、提升干部能力的重要制度设计，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组织手段，其建构过程、发展变迁、目标成效等都值得认真研究。
当代干部挂职制度形成于改革开放之后，来源于新民主主义革命时期和中华人民共和国成立后下派干部工作队的做法
20世纪40年代陕甘宁边区政府下派干部到农村开展工作而形成的“乡村运动”以及派出干部工作队到基层协助征收粮食税款等做法，可以说是当代干部挂职制度的最早雏形。这种下派干部工作队（组）领导、指导或帮助基层开展特定工作的做法，在中华人民共和国成立后得以延续下来。在社会主义改造时期，党和政府每年以工作队的形式下派数十万名干部到基层开展土地改革运动。20世纪50年代末期和20世纪60年代中期，党中央先后两次向基层派驻工作队，以开展社会主义教育运动。各种工作队（组）的目的虽然不同，但组织形式却是一样的。在中华人民共和国成立后的三十年里，下派的工作队（组）多带有政治性质，旨在领导、指导或帮助基层落实中央的路线、方针、政策，虽然与当代干部制度话语中的“挂职”有一定距离，但却是其重要历史渊源。
改革开放后，随着国家发展战略方向的转移，干部人事制度也开始改革，当代话语系统中的干部挂职制度建设由此起航。20世纪80年代初期，中央为解决西藏自治区专业技术干部紧缺问题，由当时的中组部和劳动人事部联合发文通知，要求从邮政、水电等行业选拔一批专业技术干部到西藏进行为期三年的技术援助，由此拉开了一直延续至今的内地干部援藏工作的序幕。这项工作不仅在人力资源方面为西藏的经济社会发展提供了实质性帮助，也培养了很多了解西藏风土人情的干部。与此同时，中央建立选调生制度以及年轻干部挂职锻炼制度，拉开了当代干部挂职制度建设的大幕。选调生制度是一项有计划地培养一批年轻且文化程度较高的党政领导干部，从而改善省、市、县领导班子结构的干部培养制度。这一制度为地方各级党政机关培养了一大批优秀的领导干部。年轻干部挂职锻炼制度是一项有计划、分期分批地从中央机关以及国家机关中选派有文化知识的年轻干部到基层或地方挂职锻炼的干部培养制度。由此，干部挂职开始走向制度化和规范化。
我国在总结经验的基础上，不断扩展干部挂职的范围、创新干部挂职的方式、规范干部挂职的内容。20世纪90年代初期，我国创新性地推出“上挂”举措，即地方干部到中央机关挂职。比如，中央统战部曾从西藏、新疆、内蒙、宁夏、广西五个自治区以及青海、云南、贵州三个省选调30余名少数民族干部到当时的国家教委、国家科委、林业部、农业部等中央部委机关和北京市党政机关进行挂职锻炼，取得了积极效果。同时，干部挂职制度的规范化建设也在紧锣密鼓中进行。比如，《中共中央关于抓紧培养教育青年干部的决定》（1991年）规定地（市）级以上党和国家机关提拔处级以上领导干部必须具有三年以上基层工作经历；《国家公务员暂行条例》（1993年）将挂职锻炼规定为国家公务员交流的形式之一；《中共中央组织部关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》（1994年）对干部挂职的对象、条件、去向、职务安排、办理程序、教育管理等内容作出规定；等等。总之，多样化和规范化是这个时期干部挂职制度的发展趋势。
进入21世纪以后，干部挂职制度日渐规范，挂职范围日渐扩大。我国首部干部人事综合性法律《中华人民共和国公务员法》将挂职锻炼作为一种重要的公务员交流形式纳入其中予以规范，由此确立了公务员挂职锻炼的法律依据。同时，中央在全国党政干部领导班子建设规划、国家中长期人才发展规划、西部地区人才开发规划、专业技术人才队伍建设中长期规划等干部人事工作规划中，对干部挂职的重要性、发展思路以及具体办法等予以明确。同时，干部挂职的范围也在不断扩大。比如，将先前选派少数民族干部“上挂”的西部五区三省扩大到整个西部地区，也从中央国家机关和国有企事业单位选派干部到西部地区进行挂职锻炼。
干部挂职包括内挂与外挂两类，其中的内挂又包括下挂、上挂和平挂三种，但核心目的都是培养锻炼干部
挂职是干部交流的一种特殊形式。根据《中华人民共和国公务员法》规定，公务员交流有调任、转任和挂职锻炼三种方式。“根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国家企业事业单位挂职锻炼。”公务员的覆盖范围包括中国共产党和各民主党派机关、立法机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和监察机关中除工勤人员以外的工作人员。公务员范围明显小于干部范围，也即干部除包括公务员外，至少还包括国有企业事业单位干部。由此可知，干部挂职的外延远大于公务员挂职的外延。
通常所谓的干部挂职是指党政机关的公务员挂职。根据法律规定，挂职可以分为内挂和外挂两类。内挂是指在党政机关系统内部的挂职方式，可以分为下挂、上挂和平挂三种。其中，下挂是指上级党政机关选派公务员到下级党政机关挂职，上挂则反之，平挂是指公务员挂职行为发生在平级党政机关之间。外挂是指党政机关选派公务员到党政机关系统外的国有企业事业单位挂职。
干部挂职是党政机关的意志表达，即挂职具有党政机关的指令性和计划性，虽然并不排除征求公务员的意见，但挂职到底是党政机关的组织行为，并非公务员的个人行为。由于挂职的主要目的是培养锻炼公务员，所以挂职人员主要是中青年干部，挂职时间一般为一至二年。挂职期间，挂职人员不改变与原机关的人事关系，但通常接受派出单位和接收单位的双重管理，期间除补贴外，工资及待遇不变。
挂职制度并非中国独创，各国亦有类似规定，不过具体做法和实施成效在不同国家或地区会有所区别
国外也有类似于干部挂职的规定。比如德国有的州规定，担任领导职务的公务员每年都要在其他普通公务员职位上工作一段时间（挂职锻炼），那些担任领导职务的公务员在晋升时，大部分都存在类似于挂职锻炼的下派记录。英国政府不仅要求书记员以上的公务员在国内不同政府部门进行流动，还鼓励其到海外挂职，特别是到欧盟机构挂职。为此，英国还特别制定了有关欧盟挂职的计划，对象主要是30—40岁具有潜力的年轻管理人员；可以是五个月的短期挂职，也可以是三年的长期挂职；其国内职位会保留，属于停薪留职性质。日本公务员分为国家公务员和地方公务员，两类公务员之间可以交流。中央政府机关可以派遣国家公务员到地方都道府县、市町村进行定向“挂职锻炼”，而地方政府机关也可以派遣公务员到中央政府机关进行“挂职学习”。另外，日本法律还允许政府机关与私营企业进行人才交流，实行双向挂职。日本国家公务员可以被选派到（挂职）私营企业并依照劳动合同进行工作，私营企业员工也可以作为雇员借调到（挂职）政府机关工作，挂职时间通常在三年以内，期间身份不变，但工资由接收单位支付。美国联邦政府制定了有关政府间人员交流的法律，确立了联邦政府与州政府以及地方政府之间的人员对等交流制度，交流时间通常为一年。另外，美国还建立了联邦政府与私人企业的人员交流制度。
由此可见，如何培养公务员的全局视野、提升公务员的管理能力、畅通府际关系和政企、政社关系，是各国公务员制度设计面临的共同问题，挂职制度就是解决这个问题的有效途径。挂职制度并非中国独创，而是为各国所有，不过具体做法和实施成效在不同国家或地区会有所区别，各具特色。比如，国外政府公务员与私人企业人之间有单向挂职或双向挂职的做法，但中国却没有，中国只有政府公务员挂职于国有企业事业单位的做法。
个人对待挂职的态度以及组织挂职安排的适当性，是影响干部挂职成效的主要因素
干部挂职制度的功能主要表现在个人培养和组织融通两方面。个人培养是干部挂职制度设计的主要功能，无论是内挂还是外挂，无论是内挂中的下挂、上挂还是平挂，理论上对个人的培养应是最主要的。在个人培养方面，干部挂职主要有两方面的积极作用。一是可以开阔挂职干部的视野。下挂接地气，有利于了解高层的公共政策在基层的实施情况以及基层政府工作本身的独特性；上挂接天线，有利于了解高层在制定公共政策时的统筹思想、战略理念以及上级政府工作本身的独特性；平挂作比较，有利于比较和了解公共政策在不同地区实施的特殊性；外挂铺桥梁，有利于了解企业事业单位的运作状况及其对公共政策的需求情况。二是能够提升挂职干部的能力。在新的岗位上，挂职干部面对的是不同的环境、不同的情况、不同的问题，需要提高适应和学习新环境的能力、分析和总结新情况的能力、解决新问题的能力等。组织融通功能并非是干部挂职制度设计的主要目标，其更多的是一种“副产品”。合作性的或曰伙伴性的府际关系、政企关系以及政社关系是一种理想的组际关系，干部挂职在逻辑上有利于促进这种理想关系的建构。组织之间相互的干部挂职，有利于派出单位和接收单位建立良好关系，尤其是在派出单位派出的干部是接收单位所短缺或急需的人才时，这种效果尤为明显。
当然，由于受多种因素的影响，制度设计的目标在执行过程中也可能难以顺利达成，甚至会产生“负效应”，即个人能力得不到提升或者组织不能够实现融通，这主要是由个人因素和组织因素两个方面的影响所致。就个人因素而言，“镀金”“走过场”等主观认知问题以及不适应环境、不具备处理新问题的知识或能力等非主观认知问题的存在，是挂职“负效应”产生的根源。就组织因素而言，派出单位不愿意派出能力较强的干部、接收单位不愿意给挂职干部分配实职以及派出人员与接收单位的需求不匹配等问题的存在，亦是挂职“负效应”产生的根源。
事实上，挂职锻炼相对于其他人才培养方式或人力资源开发方式——如知识培训、思想教育、技能比赛、榜样示范等——是一种比较有效的方式，但其有效程度取决于个人对待挂职的态度以及组织安排挂职的适当性两个因素。前者更多的是挂职效果的主观影响因素，后者更多的是挂职效果的客观影响因素。如果挂职干部持“混挂”态度，不认真对待挂职工作，甚至不屑于挂职，那么挂职就不会取得成效；反之，若挂职干部认真对待挂职工作，挂职就会取得不错的效果。当然，组织对挂职干部的工作安排同样会影响挂职效果。“虚挂”是组织安排挂职时最常见的情况。“虚挂”是相对于“实挂”而言的，即不给挂职干部安排实职。在这种情境中，挂职干部或无所事事或不知所措，积极主动者至多也只能是走走、看看、听听，消极被动者干脆就是混日子，挂职成效大打折扣。反之，“实挂”会形成一种压力情境，会激发挂职干部极大的工作热情以及极强的工作能力。可以说，“虚挂”往往是形成“混挂”态度的主要原因，而“实挂”往往会改变“混挂”的态度。
总之，挂职制度并没有原罪，挂职之所以会变了味儿，出现赋闲在家吃空饷的“空挂”、神龙见首不见尾的“假挂”、做一天和尚撞一天钟的“混挂”、有名无实的“虚挂”、过客性质的“客挂”等，成为职务晋升的铺路石、索要政策的手段、攀取关系的策略、调入上级机关的跳板等，是因为在制度实施中受到不良因素的影响。因此，完善制度、革除弊端、优化环境，方是干部挂职制度建设的未来出路。
（作者为中国政法大学教授；中国政法大学硕士研究生王晶对本文亦有贡献）
【参考文献】
①曹志：《资本主义国家公务员制度概要》，北京：北京大学出版社，1985年。
②刘俊生：《公共人事制度概要》，北京：清华大出版社，2009年。
③吴德贵：《干部挂职带来的官场效应》，《人民论坛》，2016年第18期。
