探索应急管理与公共安全新型社会治理路径

    【调研背景】应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。为深入学习贯彻十九届四中全会精神和中共中央政治局第十九次集体学习会议精神，进一步把习近平总书记关于应急管理的重要论述落到实处，充分研讨、创新宣传新时代公共安全与应急管理事业高质量发展的“中国智慧”与“中国方案”,人民日报社人民论坛杂志社组织应急管理部研究中心、中国人民大学、中国安全生产科学研究院、北京科技大学、北京城市系统工程研究中心等部门和院校的专家学者，对清华大学公共安全研究院（以下简称“研究院”）与北京辰安科技股份有限公司（以下简称“辰安科技”）项目服务地——广东省佛山市和河北省唐山市海港经济开发区在智慧安全城市、工业安全社会化服务、全面提升城市安全和应急管理水平等方面取得的成效进行了调研。

    构建“两云两中心一基地”体系

    清华大学公共安全研究院是清华大学公共安全领域产学研用一体化的科技平台和创新基地，北京辰安科技股份有限公司是研究院旗下唯一科技成果转化单位和国际化公共安全产品与服务供应商。而今，物联网、大数据、5G等前沿科技的发展及其所产生的超乎想象的聚合效应，为公共安全产业带来了历史性的变革和机遇。

    为此，研究院重点围绕“前沿基础学科的原创性突破、高素质研究人才队伍的发展壮大、专业应急救援队伍的联合建设、先进适用装备的研发配备、关键核心技术的创新应用”等方面下功夫，为新时代应急管理体系和能力现代化提供强有力的科技支撑。据了解，研究院下属单位——辰安科技，目前在全球公共安全领域内的大系统、复杂系统研发应用等方面，已处于第一梯队。据研究院介绍，辰安科技在强化应急管理技术上，以往以研发应急系统为主，现已建成“两云两中心一基地”体系，即工业安全云、消防安全云、城市安全运行监测中心、综合应急指挥中心以及安全文化教育基地。

    辰安科技打造的“两云两中心一基地”，是典型的物联网模式。“两云”依托大范围分布的传感器，实现了消防设施、危险源的“上云”——针对运行状况和变化趋势而进行实时监测、预警，实现线上监测、线下服务深度融合，辅以针对性的金融保险托底赔付，在“两中心”的统筹下，明显降低了城市突发灾害事件的潜在风险、发生机率和重大损失。此外，“一基地”依托清华大学教育、人才、科技及品牌的优势，面向政府部门、社会公众、青少年、从业人员、专业救援队伍等对象，提供集科普教育、专业培训、实训演练于一体的安全文化教育服务，将“安全+”理念渗透于各领域、各行业，提升社会本体安全水平，打造安全文化产业新业态。

    2019年年底，人民论坛专题调研组一行深入调研研究院与辰安科技项目服务地——佛山市城市安全运行监测中心、唐山市海港经济技术开发区安全运营监测中心，切身感受到其技术服务系统在应急处置全程中，分工明确、反应迅速、处置高效、反馈及时，整个系统还可在持续运作中实现迭代更新和进化升级，为各地应急管理工作提供了很好的借鉴。

    着力推进应急管理体系和能力现代化

    研究院和辰安科技在积极推进应急管理体系和能力现代化的进程中，始终坚持科技、管理和文化的“融合支撑”，在“强化应急管理技术体系、实现‘产学研用’高效联动、树立‘全周期管理’意识、推动应急管理能力社会化”等方面做文章。

    强化应急管理技术体系。首先，提高应急管理工作的科技含量。据了解，“两云两中心一基地”体系中的“两云”之一的工业安全云，就是团队依托高技术含量和技术驱动能力、对标国际先进水准构建起的评价应急装备可靠性与环境适应性的科学检验检测标准体系，一体化地提供了应急救援辅助、动态预警管控、风险动态监测三大技术服务，实现应急管理工作由“事件推动型”的被动处置转变为事前预防、综合研判，成为技术驱动产业安全发展的优秀范例。中国工程院院士、清华大学公共安全研究院院长范维澄对此表示，研究院与辰安科技的发展壮大，既离不开持续稳定的研发投入和强大的自主创新能力，也是团队转换工作思路和发展理念的成果。

    其次，以能力智慧化保障城市安全。2018年以来，研究院与佛山市共建了“智慧安全佛山”，一期项目包括“一个中心、一张网、一套系统”，综合运用多项前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念的全维度创新，助推城市管理从数字化到智能化再到智慧化。“一个中心”，即城市安全运行监测中心，凸显了“立足应急，着眼平时，服务社会”的“平战结合”的建设思路，融综合监测运行中心与应急指挥中心为一体；“一张网”，即城市安全运行监测网，是依靠桥梁、燃气、排水、消防、电梯、轨道交通、交通运输、高风险企业这8个专项工程，搭建起可对城市安全运行状态进行多维监测的物联网智慧感知网络；“一套系统”，即城市安全运行综合管理与应急指挥调度系统，能够提供佛山城市安全运行监测数据的实时汇聚、分析研判、风险评估、综合展示与应急处置辅助决策等服务。北京科技大学安全科学与工程系书记、教授黄国忠指出，“智慧安全佛山”项目，针对佛山市目前面临的城市安全管理难题进行了有效的合作攻关，已初步建成了较为完善的集监控、风险评估、风险预警和应急管理辅助等内容在内的综合化安全监控信息管理平台。整个平台系统功能亮点突出，具有极高的推广应用价值，该系统的成功应用，将会使城市安全保障水平跨上一个新台阶。

    实现“产学研用”高效联动。研究院与辰安科技已逐步实现在公共安全与应急管理方面的“产学研用”高效全维度联动，既不断增强相关科研的“脑力”“创新力”，又持续提高成果转化应用的“脚力”，让科研成果用得好、接地气，强化公共安全与应急管理的科技供给，切实服务于经济社会的高质量发展。

    推动公共安全技术的进步和产业化。研究院与辰安科技在公共安全应急体系和城市安全的关键技术系统方面，拥有完整的自主知识产权和系列核心技术，取得五百余项软件著作权和国内外专利，通过成果转化和社会实践，在智慧安全城市、工业安全社会化服务、全面提升城市安全和应急管理水平等方面，取得一系列项目服务成果和成功运营经验。

    共建“产学研用”基地。2018年5月，清华大学与佛山市在城市安全领域开展“产学研用”全方位合作，以超前理念和战略眼光，高起点规划、高标准建设“智慧安全佛山”。首先，成立清华大学佛山城市安全研究中心，运用先进理念打造新型城市安全发展战略；其次，联合成立了一个科研机构——清华大学佛山先进制造研究院城市安全研究中心，为佛山城市安全发展提供政策、科技、服务、人才和产业“五大支撑”；最后，成立佛山市城市安全研究中心有限公司，运用技术创新带动全市安全产业的集聚发展。“智慧安全佛山”项目依靠学术研究的理论优势、先进技术的深度积累、产业聚集和创新转化，努力打造地方城市安全发展的“新生态”，全面提升佛山城市安全和应急管理水平。

    树立“全周期管理”意识。城市是生命体、有机体，城市的安全发展离不开“全周期管理”意识，研究院与辰安科技的项目服务地——海港经开区以“唐山市海港经济技术开发区安全运营监测中心”技术平台（以下简称“技术平台”）建设为契机，以系统思维实现对城市安全生产和应急管理全过程、全要素、全周期的“前中后期”动态化治理“闭环”。

    完善“全周期管理”的责任体系。技术平台所代表的先进完备的应急管理技术体系，是实施突发事件预防与应急准备、监测预警、处置救援、恢复重建等全流程、全周期预防处置的重要基础和有效保障。研究院和辰安科技在技术平台的前期搭建过程中，就已十分注重建立健全安全生产与应急管理“全周期”责任体系，明确政府、部门、企业的各方责任，并创造性地引入第三方社会化专业服务平台的治理机制，以完善明确的责任体系来确保技术平台效能发挥的最大化。应急管理部研究中心副主任、教授级高级工程师贺定国指出，科学合理的责任体系，严格执行关键岗位、工艺、流程的“全周期”运行监测预警机制，有效发挥了现代科技的无限势能，是管理创新推动技术体系升级的典型代表。

    以全流程服务打造治理“闭环”。以“两云两中心一基地”体系中的工业安全云为例，工业安全云是一种集政府监管、企业自查、社会服务为一体的“全周期”智慧安全运营监测平台，研究院与辰安科技据此建立起包括大屏系统、企业管家WEB端、企业管家APP、维保助手APP、专家助手APP、保险助手APP等服务助手APP的“生态闭环”。工业安全云服务在企业与监管部门之间起到纽带和润滑的作用，辅助落实企业主体责任，辅助监管部门实现差异化监管和精准执法。借助工业安全云服务，企业、服务力量之间能够取得较好的平衡关系，形成正向互动的“服务生态闭环”，为保险金融服务创造更好的发展环境，以社会化服务的方式构建安全新生态，安全监管部门最终实现裁判员式的监管。

    对此，中国安全生产科学研究院教授级高级工程师方来华认为，城市是一个复杂动态的巨系统，城市安全和应急管理涉及的部门多、领域广、专业性强，是实现城市“全周期管理”的重要内容。技术平台为城市安全风险监测预警和应急管理搭建了基础框架，各部门安全信息资源的有效整合与综合利用，促进了城市安全管理工作的信息化、专业化和智能化发展，平台的运行对提高佛山市安全保障能力和应急处置能力具有重要的现实意义，也为国内其他城市智慧安全管控提供思路和参考。

    推动应急管理能力社会化。研究院和辰安科技聚焦培育公共安全社会化服务新生态，创新推出社会化消防安全一站式托管服务，以技术为驱动创新势能，推动消防产业变革，构建消防安全管理新业态，打造全方位资源整合、全链条托管式服务。主要在以下三个方面进行创新与突破：

    聚合多重社会资源实现行业变革。以公共安全社会化服务云平台为例，其依托“监管+服务+技术”共同驱动公共安全行业变革——从被动应付向主动管理转变，实现标准制定、规范服务等核心竞争力的体系化、规模化、定制化，并逐步实现自身发展愿景与目标：“把风险交给我，把安全留给您。”辰安科技所提供的社会化消防安全一站式托管服务，实现了深入全面的保险合作，整合形成了消防安全全链条一体化服务能力，打通接入了多厂家、多型号的消防设施，真正全方位整合并发挥出了技术、人才、资本、平台等多重优质资源的聚合效应。对此，中国人民大学中国经济改革与发展研究院产业与政策研究中心主任、研究员刘子瑛认为，研究院与辰安科技所建立的“消防社会化服务及平台系统”“工业安全监管+社会化服务及平台系统”的成功运营，是一次科研机构等专业力量探索应急与公共安全新型社会治理模式的有益尝试，是新时代“互联网+应急+安全”的基层样本，是新型社会治理的一次成功实践。

    克服传统的社会化消防安全服务的三大瓶颈——监管部门“管不过来”、企业部门“控不住”、第三方服务“负不起责”。城市工业安全监管+社会化服务作为全新的第三方新业态，可向地方应急管理部门提供安全生产监管、应急辅助决策、风险分级管控、事故调查处理、事故应急预案、风险隐患排查“六大服务”，同时也可向企业部门提供企业信息维护、线上安全教育、专家线上咨询、环保能源设备、设备检测维修、安全事故应急预案“六道安保”，真正为政府、企业部门解决了安全管理能力不足、消防安全投入产出比不高的发展难题。

    建设工业安全生产的“社会共同体”。工业安全社会化服务平台沟通了各级应急管理部门、保险与安全中介机构服务商、企业、设备设施与通信服务商，城市安全与行业安全是关系到各行各业安全发展的紧要任务，研究院与辰安科技提供的服务平台，切实贯彻了“开放、共享、赋能、共赢”的服务与发展理念，构建起分工明确、安全可靠、充分信任、及时赔付、迭代升级的城市与行业安全发展的“共同体”，进一步依靠“科技+管理+服务”的聚合优势，实现共同体的技术创新、市场创新、整合创新、规模效应和组织优化的共同目标。

    应急管理工作是社会治理的重要组成部分，要从社会治理共同体的高度去整合多方力量，做到社会协同、公众参与，实现公共安全、应急管理宣传教育的社会化，推动风险评估和隐患排查的社会化。北京城市系统工程研究中心主任、研究员朱伟指出，研究院和辰安科技聚焦发展和安全两件大事，系统性推进了“应急管理能力社会化”。

    科研与运用的三点启示

    党的十九届四中全会明确提出，健全公共安全体制机制。完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责。调研组组长、人民日报社《国家治理》周刊副总编辑陶建群认为，清华大学公共安全研究院和北京辰安科技股份有限公司在各地的服务和运营实践中，将“安全发展”意识落实到科研和应用推广的方方面面，以“两云两中心一基地”为核心的先进应急管理与安全服务体系，创新开展地方应急管理与城市安全发展工作，形成了三点重要启示：

    促进智能化与信息化高度融合。依托研究院的关键核心技术及知识产权，由辰安科技技术团队研发的平台及其运作模式，是一种“产学研用”高效互动、相互赋能的完善体系，可聚合催生孵化更多原创性的技术革新和产品应用，是应急管理体系和能力现代化背景下的一个有益尝试，体现了新技术和新理念的紧密结合、智能化与信息化的高度融合。从数字化到智能化再到智慧化，以智慧消防平台、智慧工业园区乃至智慧城市建设为例，有效强化科技支撑的前提是相关数据种类全、底数清、情况明、措施得当。将互联网、大数据、云计算等现代前沿科学技术运用到应急管理领域，以基础数据作为决策辅助支撑和科学参考，这是研究院和辰安科技相关高技术智能化平台及其运作模式的最大价值所在，也是最具提升空间和最能发挥实效的，更是实现新时代应急管理工作信息化、数字化、智能化的有效路径和解决方案。

    牢固树立关口前移的根本理念。应急管理的过程可分为事前的预防和准备、事中的积极响应和事后的恢复重建三大环节，其中事前的关口前移、前置管理至关重要。研究院和辰安科技相关平台及其运作模式高度重视监测预警，将重点行业领域的安全风险排查、处置工作进行科学性前置，把好源头监测关、隐患管控关，借助自身强大的技术研发实力，系统性地帮助地方各级政企部门加快监测预警体系建设，提高全程动态监测、实时预警能力，用主动出击式的“前置防线”来强化预测预警预防综合能力，以“前瞻治理”来完善应急处置机制、健全风险防控体系，将安全风险消除于未然，切实推动了公共安全与应急管理治理模式从事后被动应对向事前主动防范转型升级。

    推动应急管理与社会治理紧密融合。应急管理是社会治理的重要组成部分，统筹推进社会治理现代化，要切实助推应急管理与社会治理紧密融合。建设社会治理共同体、构建社会共治同心圆，就是要凭借应急管理技术的强有力支撑，依靠社会化多元力量来提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平，实现公共安全与应急管理工作的精细管理、精准治理，努力探索城市公共安全与应急管理现代化治理新路子。研究院和辰安科技的相关平台及其运作模式，特别是其中的社会化消防安全一站式托管服务，是真正的公共化、社会化服务的治理模式，集中体现了社会协同、公众参与、科技支撑的社会治理现代化发展方向，政府、企业以及公众充分互动并形成共识与合力，共同开启我国应急管理事业新局面。

    （课题调研组成员：陶建群、许建平、潘旺旺、张迪）

    【注：本文系“2020国家治理创新经验（应急管理）课题调研”阶段性成果之一】