美国对WTO规则的三记重创

    杨国华

    六问：美国单边主义行为会颠覆WTO规则吗

    世界贸易组织（WTO）拥有164个成员，成员贸易总额达到全球的95%以上，有“经济联合国”之称。为了使各成员之间的经济交往有章可循，防止关税战、贸易战等纷争，WTO建立了一整套规则，包括“最惠国待遇”“约束关税”等。最近，美国挑起中美之间的贸易争端，运用国内法处理WTO成员方之间贸易问题，是对WTO多边贸易规则的公然挑战。不少人担心，如果美国坚持自己的单边主义行径，推动贸易争端升级，并牵扯越来越多的利益相关方，就可能颠覆WTO贸易规则。

    【摘要】历史已经证明，法治有利于人类共同利益，包括每个国家的利益。过去几十年，在国际贸易领域，美国基本上奉行多边主义，促进了世界经济发展和世界和平维护。历史也必将证明，美国目前采取的单边主义没有可持续性，只不过是历史长河中的一股逆流而已。

    【关键词】单边主义  多边主义  WTO规则    【中图分类号】F74    【文献标识码】A

    特朗普上台以来，美国采取了一系列单边主义贸易措施，引起了全世界关注。特别是最近一段时间，美国频频对中国发难，限制进口，悍然违反世界贸易组织（WTO）规则，引起人们对WTO体制的普遍担忧。

    WTO规则意味着国家之间的经济交往有章可循

    当今世界，WTO贸易规则的作用和意义大概可以分为两个方面：对国际贸易的影响和对国际法治的影响。

    从国际贸易角度看，WTO规则意味着国家之间的经济交往有章可循。WTO在占全球贸易量95%以上的164个国家和地区之间建立了一整套规则，例如“最惠国待遇”（一个成员给予另一个成员的优惠应立即、无条件给予其他成员）、“国民待遇”（对于进口和国内产品、服务和知识产权的待遇一视同仁）、“约束关税”（承诺的税率不能提高）、“禁止数量限制”（不得限制进出口）和“透明度”（法律法规应该公开）等。不仅如此，WTO还创造了争端解决机制，使得成员之间的纠纷可以通过“司法”途径解决。WTO成立23年来，已经受理了544起案件，并就其中的一半案件作出裁决（另一半案件基本上由争端方协商解决），而且其裁决得到了尊重和执行。因此，这些规则提供了稳定、可预见的国际贸易环境，促进了国际贸易发展。二战后的世界经济发展，很大程度上得益于这套规则，这一点已成共识。

    从国际法治角度看，WTO为国际法和国际关系的发展提供了模板。就像国内社会应该实现法治，人与人之间交往应该有法可依、违法必究一样，国际社会也应该实现法治，总不能一直处于弱肉强食的状态。过去几百年，人类社会一直在探索避免战争、走向法治的道路，从国际法学说的提出，到国际条约的缔结，再到国际组织的建立，都是各国共同努力的结果。其中，联合国及其宪章是最为突出的典范，为战后世界秩序建立了框架。与此同时，WTO不仅在国际贸易领域建立了秩序，而且贡献了“公共产品”，即如何制订更多规则，并且使得规则具有更强的约束力。国际关系的其他领域，例如投资、环境甚至领土等方面，都应该借鉴WTO模式，做到有法可依、有法必依，建立全面的法治，为永久和平创造条件。

    美国单边主义措施对WTO规则的影响

    实事求是地讲，美国曾经是WTO贸易规则的缔造者。经历了世界大战，美国认识到建立国际规则才有利于美国利益，也才有利于世界和平，因此，在美国的主导下建立了以联合国为代表的世界政治体系。在贸易方面，也是在美国（和英国）的倡导和推动下，成立了“关税与贸易总协定”这个事实上的国际组织（1947年），并且也是由于美国的积极参与，WTO这个正式的国际组织得以成立（1995年）。

    在美国国内，这种“世界主义”之外，始终有一种“民族主义”的观点。在贸易实践中，二者表现为“自由主义”和“保护主义”之争，或者说“多边主义”和“单边主义”之别。总体而言，战后70年，基本上是前者占据上风。然而，特朗普出任总统之后，宣布“美国优先”，在最短时间内退出联合国教科文组织，抛弃跨太平洋伙伴关系协定（TPP），重开北美自由贸易协定（NAFTA）谈判，阻挠WTO达成协议和上诉机构成员遴选，目前已发展到限制钢铁和铝进口，扬言对价值500亿甚至1000亿美元的中国产品加征关税。毋庸置疑，目前单边主义在美国各项政策中占了上风。由于美国在国际关系中的重要地位，其“向后转”的行为极具破坏性，已经对国际秩序造成了重大影响。

    具体到WTO贸易规则，美国的行为已经对WTO造成了三记重创，将WTO置于生死存亡的境地。首先是消极抵制规则谈判。2001年底，WTO就已经启动新规则谈判，称为“新回合”，但是久拖不决。在很多成员仍然努力，不轻言放弃的情况下，美国却宣布新回合谈判失败，不再积极参与，致使WTO不能及时更新规则以适应国际经济发展需要。其次是无理阻挠上诉机构成员遴选。上诉机构是WTO的“上诉法院”，由7名成员组成，但是由于有人辞职和任期届满等原因，目前只剩下4名成员，急需补足。但是美国却以上诉机构裁决存在问题等为由，阻挠遴选进程，使得该机构几乎无法正常审案。最后是悍然违反规则。美国限制钢铁和铝进口的措施，以及扬言对中国产品加征关税，都是明显违反“约束关税”和“最惠国待遇”等基本规则的。作为WTO重要成员，美国无视规则的存在，引起其他成员的连锁反应，必将对WTO造成极大损害。

    这三记重创，让人对WTO的未来忧心忡忡，甚至有人干脆宣布“WTO已死”。然而，我们注意到，美国从未宣称退出WTO，最多只是指责WTO不能与时俱进和上诉机构裁决不公。事实上，美国还经常强调WTO的重要作用，并且最近还将所谓的中国知识产权措施诉诸WTO争端解决机制（案件编号DS 542）。此处我们看到了美国一方面破坏WTO，另一方面又利用WTO的矛盾现象。当然我们也似乎看到了美国仍然认为WTO有用的心态。

    美国的单边主义措施对WTO贸易规则造成了重大损害，但是美国似乎并未有意颠覆WTO。退一步讲，即使美国有意颠覆WTO，其他成员也未必答应。面对美国的威胁，中国连提两案，将相关措施诉诸WTO争端解决机制（案件编号DS 543和544），就是对WTO的重大信赖和重要支持。再退一步讲，即便美国退出WTO，其他成员也不一定束手无策、坐以待毙，未必不能以WTO为基础建立一个新的、没有美国的组织。在这方面，TPP就是很好的例证。美国退出TPP之后，其余11国继续推进，成立了没有美国参加的区域贸易协定（CPTPP）。

    历史已经证明，法治有利于人类共同利益，包括每个国家的利益。过去几十年，在国际贸易领域，美国基本上奉行多边主义，促进了世界经济发展和世界和平维护。历史也必将证明，美国目前采取的单边主义没有可持续性，只不过是历史长河中的一股逆流而已。WTO贸易规则是人类社会对国际法治的探索和尝试，目前也许遇到了挑战，但是它必将走出困境，创造新生，这一点应该不容置疑。 

    （作者为清华大学法学院教授，曾任商务部条约法律司副司长，负责WTO争端解决事务）

    责编/周素丽    美编/李祥峰