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制止“奇葩政策”的秩序维度

《 人民论坛 》(

    毛寿龙

    【摘要】任何事物都是有秩序维度的,“奇葩政策”也是如此。从技术层面可以局部性解决“奇葩政策”,但如果要全面解决“奇葩政策”,就需要从秩序维度入手。改变“奇葩政策”的秩序维度,让其失去秩序的支持。

    【关键词】“奇葩政策”  秩序维度  政策制定    

    【中图分类号】D63    【文献标识码】A

    “奇葩政策”的含义是,人们从经验就可以判断出一项政策不具备合理性,很难贯彻执行。如“复婚不准操办酒席,违者礼金一律没收”“按教师学科分配生二孩名额”“就业、入学须提供父母无犯罪记录证明”等。这种政策不仅直接影响了老百姓的正常生活、破坏了正常的公共政策生态,而且会影响公共政策和公共管理的质量,损害政府公信力。

    政策制定要寻求“责任”与“创新”之间的平衡

    一些人认为,“奇葩政策”之所以出台,与文件指定太随意有关。通过建立健全政策制定的责任机制可以产生倒逼效应,能够让政策制定者和签发者真正承担起自己应有的责任,从而杜绝“奇葩政策”。也有人认为,在全面深化改革进程中,需要鼓励各个方面的创新,如果一味强调政策制定的责任问题,势必会削弱一些人的创新动力。因为创新往往需要创新者要有敢于开拓的创造精神,这个时候,如果强调太多的责任,那么可能会导致创新者,尤其是不断创新者总是会遇到这样或那样的责任问题。从静态来看,不创新者没有责任,创新者经常需要承担责任,这会鼓励因循守旧者,打击创新者的积极性;从动态来看,多轮打击创新者的结果是,创新者可能因为责任问题而出局,直接导致政府创新力不足。

    笔者认为,纯粹强调责任而忽略创新是不对的,而一味强调创新忽略责任也是有偏颇的。与企业文化相比,政府部门的文化相对保守,所以管理学家都希望政府向企业学习、政府管理向企业管理学习。但因强调创新而任由“奇葩政策”存在,让制定“奇葩政策”的人逃避责任追究是万不可取的。

    从秩序维度入手制止“奇葩政策”

    在秩序学者看来,要制止“奇葩政策”,需要从秩序维度入手,通过提升公共政策各个方面的秩序维度来提升公共政策的质量。从公共政策的原始秩序来看,其基本环节包括选择公共政策议题进入议程、确定公共政策的问题、制定公共政策方案、对公共政策进行预评估、公共政策进入执行过程,然后对公共政策的执行进行督查,公共政策执行后,需要有一个结果评估,最后还要决定公共政策是否需要终止和继续。这一系列过程,都需要依靠一个专业团队来进行,原始团队的建设,可以说是确保公共政策原始秩序质量的一个重要因素。可以认为,如果一个政府及其部门在以上环节中都配备了适当的人员团队,那么这些“奇葩政策”,在任何一个阶段都可能被快速排除。

    政府秩序是有等级性的,这一特性能够确保行政管理活动顺利进行,从而节约公共政策执行过程中的秩序成本。而等级性在公共政策的制定过程中也会出现一些负面效应,公共政策的制定往往需要每一个参与者畅所欲言,让信息和智慧迸发。但在多数情况下,较低职位等级的人往往难以充分表达意见,而高职位等级的人则可能过度表达自己的意见。这会导致公共政策讨论不充分,而“奇葩政策”的不合理性很可能在讨论阶段被忽略。这说明,公共政策讨论和制定过程中保证让每一个人,尤其是掌握一线信息和经验的人员能够充分发表意见至关重要。秩序学者认为,讨论时高等级的官员最好承担主持人的角色,让每一个参与者能够按照程序充分参与讨论,把时间倾斜给低等级但更“接地气”的官员,主持人到最后再表达意见,充分发挥民主集中制的作用。

    很多“奇葩政策”的出台,其原因还在于公共政策制定过程中原始秩序往往缺乏开放性。政府及其部门内部相互之间的上下垂直关系、左右横向关系,一旦存在信息闭塞,互不沟通的问题,那么政府及其各个部门所得到的都是充分加工后的信息,这些信息的语言往往是模棱两可的,具有很强的模糊性和一般性。“奇葩政策”的出台,一个主要原因就是公共政策制定过程中原始秩序的封闭性。要打开其封闭性,才能真正从秩序维度解决这一问题。为此,秩序学者的建议是,只要在制定过程中的政策,都要在政府部门外部或者政府部门内部公开,让政府各部门相关人员都能够接触到这些政策,并要求大家提出意见和建议。这样就可以形成一定范围内的开放性公共空间,让各个方面真实、原始的信息融入到政策制定过程中,改善决策的质量。

    高质量的公共政策需要高质量的原始秩序和扩展秩序

    国家大政方针的制定是一个非常完善的公共政策制定过程。比如“十三五”规划,有一个完善、正规的政策制定过程,而且在每一年度、每一个专项都有严格规范的评估过程。高质量的公共政策秩序,显然会让“奇葩政策”没有秩序空间。但是“奇葩政策”往往出现在基层政策中,如果这些政策都采用这些完善且正规的扩展公共政策秩序,那么整个政府的运作成本就会非常高昂,这些成本包括时间、人力、物力的投入,这样会使得很多小的公共政策问题根本无法进入政策议题。在这种情况下,采用一些简易的扩展秩序是非常有必要的。

    有些地方政府在政策出台之前,往往会让一些具有相关专业知识的人大代表和政协委员参与讨论,也会邀请一些退休官员把关,一旦发现问题就能够及时纠正。这样的做法虽然程序较繁琐,但应该是成本最低的制止“奇葩政策”的办法。如果这样的做法成为常规,就可以在原始的决策秩序之外,形成一个非常简易的扩展秩序,为制止“奇葩政策”提供简易的扩展秩序基础。有些地方政府及其部门在政策出台之前,会邀请相关企业家代表、公民代表、权威专家参加座谈会,这也是一种简易的做法,可以称为一般简易扩展秩序。有些地方政府及其部门在政策出台之前,会设立调研课题,邀请相关专家参与,甚至委托政府秩序之外的相对独立的研究机构和智库来研究课题。这就实现了政府秩序和专业研究秩序的对接,一旦政府秩序和专业研究秩序的对接成为常态,就会发展成为比较正规的扩展秩序。这种秩序一般用来提升政府的专业决策水平,同样也可以用来解决“奇葩政策”的问题。当然,如果专业秩序利用自己的专业方法,尤其是广泛的社会调研方法,把社会和市场各个方面的利益和认识都能够吸取到专业研究报告中来,同样可以让政府秩序与市场秩序和社会秩序进行专业维度的对接,从而进一步拓宽政府决策的扩展秩序,这同样有利于在政策制定环节中将“奇葩政策”及时排除。

    在秩序学者看来,任何事物都是有秩序维度的,“奇葩政策”也是如此。改变“奇葩政策”的秩序维度,可以让“奇葩政策”失去秩序的支持。提升公共政策的质量和水平,让公共政策能够真正解决公共问题,提升政府公信力。着眼于公共政策的秩序维度解决“奇葩政策”的问题,这可以作为一个推动的契机,但却不能作为公共政策秩序维度建设的核心目标,发展经济、服务民生,推动治理体系和治理能力现代化,才是公共政策秩序维度建设的核心目标。 

    (作者为中国人民大学公共管理学院教授)

    【参考文献】

    ①《地方奇葩政策谁担责?规定太离谱难倒办事群众》,中国新闻网,2017年9月13日。

    责编/赵橙涔    美编/于珊

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