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国家监察体制改革的法治化建构

郭 恒 《 人民论坛 》(

    【摘要】《中华人民共和国监察法(草案)》的出台,既是落实党的十九大关于“深化国家监察体制改革”的重要举措,也是推进国家治理法治化的重要内容。《中华人民共和国监察法(草案)》从监察职权、监察程序、监督机制以及权利保障四个方面,有力推进国家监察体制的法治化改革。

    【关键词】国家监察体制  监察法  法治化    【中图分类号】D926.13    【文献标识码】A

    国家监察体制改革是我国政治体制的一项重大改革,也是贯彻依法治国方略的重大举措。2017年11月4日,在总结北京、山西、浙江国家监察体制改革试点工作经验的基础上,《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》正式颁布,国家监察体制改革试点工作在全国各地全面推开。11月7日,《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称《草案》)也面向社会公开征求意见。《草案》的出台可以说是正逢其时,既是落实党的十九大关于“深化国家监察体制改革”的重要举措,也充分体现了国家监察体制改革的法治化方向,对于推进国家治理的现代化具有重大意义。

    监察职权的法治化 

    党的十九大报告指出:“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施。”《草案》明确了监察机关的监督、调查、处置三大职责,同时规定了扣押、搜查、留置等12项具体措施,为监察委员会履行职责提供了明确的法律根据,充分体现了监察职权法定的原则。

    调查职责中一个重要的变化引发了社会的热议,就是用“留置”取代“两规”。作为监察机关职权中的关键性措施,留置取代两规,虽然仅是一词之变,但却是反腐败工作步入法治轨道的一个重要标志,从根本上解决了实际需要但又饱受诟病的反腐败调查措施法治化、规范化问题。《草案》对于留置的使用条件、审批程序、权利保障等进行了细化。首先,留置的适用条件严格。《草案》明确了留置的具体条件,即在有进一步调查必要性的基础上还需要符合四种可以留置的情形,才能依法适用留置措施,使得留置的适用需要具备严格的条件。其次,留置的审批程序严格。《草案》对于省级以下监察机关采取留置措施设置了双重把关的严格程序,不仅需要监察机关领导人员集体研究,还需要报上级监察机关批准。最后,留置的使用期限严格。通常情况下,留置以三个月为期。在特殊情况下,可以延长一次,且时间不得超过三个月,但是必须报上一级监察机关批准才行。也就是说,留置有了明确的使用期限,即最长不得超过六个月,留置期限的明确且严格化更有助于保障被留置人员的合法权益。

    监察程序的法治化  

    程序法治是指通过建构和完善程序法律制度来实现国家法治目标。通过程序的正当化来保障结果的公正性,是《草案》制定所遵循的基本原则。《草案》非常重视监察程序的法治化,在第六章专章设置了“监察程序”,明确“监察机关严格按照程序开展工作”,同时通过程序细化了履职的具体环节,有效防范了权力的恣意行使,充分体现了程序法治原则。

    首先,明确了立案调查的法定程序和具体措施。一方面,监察机关在决定立案并启动监察调查时,必须经过严格的审批,同时还要履行法定的手续;另一方面,明确了调查可以采取的具体措施。《草案》明确规定了调查可以采取讯问被调查人、查封、扣押、留置等调查措施。与此同时,对于监察人员采取调查措施规定了具体的程序性要求。这些规定都体现了程序法治的基本原则,有效地防止了监察机关权力的滥用。

    其次,确立了证据裁判原则。证据是监察机关认定相关事实的基础,证据裁判原则也是《草案》制定过程中明确遵循的一项原则。《草案》对监察机关收集证据的判断标准提出了严格的要求,即证据之间要相互印证、形成完整稳定的证据链。这是监察机关收集证据的基本要求,也是证据裁判原则的重要体现。同时在证据标准上也一视同仁,即监察机关在收集、固定、审查、运用证据的要求和所要达到的标准,与刑事审判的要求和标准一致。如果收集的证据不能相互印证,无法形成完整的证据链,那么就不能以此为根据。证据是认定事实的基础,对于证据的严格要求,能对监察机关办案进行有效约束。

    监督机制的法治化

    强化对监察委员会权力的监督,是国家治理法治化的应有之义。为确保监察权力在法治的轨道上运行,必须完善监察权力的监督机制。

    首先是司法监督。监察机关通过调查后作出的决定应当受司法机关的监督。这其中,检察院通过公诉制度和法律监督机关的地位可以发挥司法监督的功能。一方面,检察院可以利用公诉制度发挥监督的功能。检察机关应当对监察机关移送来的案件进行严格审查。如果认为犯罪事实清楚,证据确实充分,应当依法提起公诉。如果认为监察机关移送的案件证据不足或者犯罪情节轻微,符合不起诉条件的,依法应当作出不起诉的决定。但是为了保证不起诉的准确适用,在作出不起诉决定之前,要报经上一级检察机关批准。另一方面,作为国家的法律监督机关,检察院对于国家监察委员会做出的决定或者采取的措施,有权进行监督。

    其次是内部监督。《草案》专章规定了“对监察机关和监察人员的监督”,其他章节相当的篇幅可以从加强内部监督的角度来理解,例如监察人员的回避制度、过问案情的登记备案制度等,使得监察委权力的运行受到了各种程序和措施的制约,以更加严格的标准和措施强化了内部监督。

    最后是外部监督。在监察权力运行的过程中,外部监督是必不可少的。《草案》明确了在特定情形下,被调查人及其近亲属不满监察机关及其工作人员相关行为的申诉权。但是《草案》还没有允许律师介入,律师作为一支重要的监督力量,在调查的过程中允许律师的介入,有助于对监察人员的行为进行更加全面有效的监督。 

    权利保障的法治化

    无救济则无权利。由于职务犯罪的隐蔽性,在职务犯罪的侦查过程中,被调查人的权利被侵犯的可能性大大增加,此时,被调查人权利保障的必要性也就凸显出来。《草案》充分保障了被留置人员及其家属的合法权利,充分体现了人权保障原则。

    首先,明确了证据收集手段要合法及其程序性制裁后果。由于调查过程中采取的各项措施会涉及到公民人身自由及财产保护等基本权利,因此,《草案》对于证据收集的手段提出了严格的要求,严禁以威胁、引诱、欺骗及其他违法方式收集证据。同时还确立了非法证据排除规则,即如果采取违法方法收集的证据应予以排除,不得作为案件处置的依据。

    其次,取证过程的全程监控有效保障了取证的公开透明。《草案》明确规定了全程录音录像制度。对于一些重要的取证工作应当全程录音录像,以确保取证工作的透明化,同时也防止被留置人员的合法权利被侵犯。

    最后,保障采取留置措施后家属的知情权。被调查人家属的知情权也是权利保障的一项重要内容。《草案》借鉴了《刑事诉讼法》的相关规定,明确了在采取留置措施后通知家属的时间及例外情形,从而保障了家属基本的知情权,有效防止公民的无故失踪,维护公民的基本人权。

    (作者单位:对外经济贸易大学)

    【参考文献】

    ①吴建雄:《试点地区用留置取代“两规”措施的实践探索》,为民网,2017年11月4日。

    ②卞建林:《监察机关办案程序初探》,《法律科学》,2017年第6期。

    ③习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,新华网,2017年10月27日。 

    责编/陈楠  温祖俊    美编/杨玲玲

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